我国水流生态保护补偿机制框架研究

张丛林 ，乔海娟 ，董磊华

（1.中国科学院科技战略咨询研究院，100190，北京；2.水利部农村电气化研究所，310012，杭州；3.中国电建集团北京勘测设计研究院有限公司，100024，北京；4.水利部水利水电规划设计总院，100011，北京）

我国水流生态保护补偿机制框架研究

张丛林1，乔海娟2，董磊华3，4

（1.中国科学院科技战略咨询研究院，100190，北京；2.水利部农村电气化研究所，310012，杭州；3.中国电建集团北京勘测设计研究院有限公司，100024，北京；4.水利部水利水电规划设计总院，100011，北京）

目前，我国水流生态保护补偿机制建设工作取得了一些进展，但也存在一些问题。基于已有实践成果，从法律法规、补偿资金、补偿方式以及理论研究等方面分析了存在的问题，继而从主要目标、基本原则、有关概念、补偿主体、补偿客体、补偿范围、补偿标准、补偿方式等方面阐明了改革思路，提出了构建水流生态保护补偿机制的总体框架，并有针对性地提出了相关政策建议。

水流；生态保护补偿；框架；改革思路；政策建议

一、研究现状

水流生态保护补偿机制作为生态保护补偿机制的重要内容，是加快水资源领域生态文明建设的重要举措，是逐步实现对水生态、水环境消费的“约束”和相关保护行为的“激励”，为水安全提供保障。建立水流生态保护补偿机制，有利于平衡保护与发展的关系，使各利益相关方公平、协调发展。

构建水流生态补偿机制，推进水治理体系和治理能力现代化，已经成为水资源领域生态文明制度建设的重要内容之一，越来越受到党和国家的高度重视，但各方面工作进展不尽相同（见表 1）。

二、存在的问题

1.缺少国家层面的法律法规依据

有关水流生态保护补偿的规定散见于有关法律法规中，仅有原则性、鼓励性内容而无具体的财税和体制机制等安排条款。对于江河源头区和集中式饮用水水源地生态保护补偿以及重要水生态修复治理生态保护补偿，所涉及的补偿主体和补偿客体、补偿标准、补偿方式等均未在国家层面法律法规中得到充分说明。

2.补偿资金来源较为单一、总量不足且持续性较差

实践中，各地实施水流生态保护补偿所需资金主要通过申请财政转移支付或生态工程项目拨款实现，缺乏连续性和稳定性。

对水流生态系统的整体性考虑不足，补偿工作偏重于经济价值而较少考虑其固有的生态价值。总体补偿范围狭窄、补偿标准偏低，不同领域的资金存在重叠使用或使用不当的现象。

本应在生态保护补偿中居重要地位的“受益者付费，保护者受偿”的责权统一的市场化运行机制未能全面构建。

3.补偿方式较为单一

水流生态保护补偿主要以有时效性的生态建设工程为载体，以资金补偿为主，以政策补偿、实物补偿、智力补偿等为辅。这种补偿方式没有实现保护和发展的协调，更没有实现利益相关方的广泛参与，使得受补偿区域自我积累、自我创新、自我发展的“造血”功能严重弱化。

4.理论研究滞后于实践工作

总体来看，我国水流生态保护补偿机制的总体框架尚未建立。对水土保持生态保护补偿概念、标准和实施途径等缺乏深入、系统的研究，对与能源开发相关的水土保持生态补偿机制的研究滞后于实践需要。

我国重要水生态修复治理生态保护补偿的若干关键科学问题研究尚不深入，包括：概念的明确和细化、水生态功能区的空间划定、补偿主体和客体的识别、指标体系的构建和量化、监测方法的建立、补偿标准的制定等。

区域间横向水流生态保护补偿机制的研究相对滞后，由区域间各利益相关方广泛参与的生态保护补偿机制尚未完全建立。

三、改革思路

1.主要目标

建立水流生态保护补偿机制，总体目标是平衡涉水开发利用与保护修复行为之间的关系，实现在发展中保护，在保护中发展。其各组成部分的目标为：

①实施大江大河重要蓄滞洪区生态保护补偿机制，旨在保障蓄滞洪区的正常运用，确保受洪水威胁的重点地区的防洪安全，并使蓄滞洪区内居民于灾后迅速恢复生产生活秩序和水平。

②建立江河源头区和集中式饮用水水源地生态保护补偿机制，目的是有效调动江河源头区和集中式饮用水水源地以及受水地区的积极性，加强水源保护，确保水质、水量达标。

③实施水土保持生态保护补偿机制，旨在有效协调保护与发展的关系，促进水土流失预防和治理，改善生态环境。

④建立重要水生态修复治理生态保护补偿机制，目的是推进江河湖库水生态修复和保护，维护国家水生态安全，保持和提高水生态系统服务功能。

2.基本原则

权责统一，合理补偿。科学界定保护者与受益者权利义务，加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。

表1 各类型水流生态保护补偿机制实践进展

政府主导，社会参与。由政府加强制度建设，完善法规政策，创新体制机制，拓宽补偿渠道，加大政府购买服务力度，引导社会公众积极参与。

统筹兼顾，转型发展。将水流生态保护补偿与实施主体功能区规划、集中连片特困地区脱贫攻坚等有机结合，逐步提高受补偿区域基本公共服务水平，促进其转型绿色发展。

3.基本理念

水流生态保护补偿是指由于行为主体的经济社会活动，增强或削弱了涉水生态系统服务功能，对其他利益相关方产生影响，从而在利益相关方之间进行利益调整的一种方式。水流生态保护补偿机制包括以下方面：

①大江大河重要蓄滞洪区生态保护补偿机制是指大江大河蓄滞洪区由于承担防御洪水保障安全功能，必须分蓄洪水而使得当地经济社会发展机会受到一定限制等情况，政府从资金、实物等方面给予特殊优惠，确保当地居民生活水平得到保障的相关活动的总称。

②江河源头区和集中式饮用水水源地生态保护补偿机制是指运用资金、实物、技术、产业等补偿方式，让生态服务的受益者对生态系统的保护者提供补偿，以期维持和改善江河源头区和集中式饮用水水源区生态系统服务功能，实现当地经济社会与生态环境的协调和可持续发展。

③水土保持生态保护补偿机制是指通过调整水土保持相关群体之间的利益关系，对自然生态系统进行适度干预，以有效预防和控制水土流失，实现水土资源的可持续利用和生态系统的修复与改善。根据水土流失发生发展特点、利益相关方关系和防治对策的不同，可分为预防和治理类以及生产建设类：

前者主要适用于：在对于国家和区域生态安全具有重要作用的区域，由于具有发生水土流失的潜在风险，原状地貌一旦破坏，生态恢复十分困难；或在土壤侵蚀强度为轻度以上的区域，水土流失主要由历史或自然原因造成，责任主体不明确。

后者主要适用于：在容易发生水土流失的区域开展生产建设项目或活动，损坏水土保持设施和地貌植被，加剧土壤侵蚀或存在造成水土流失的风险。

④重要水生态修复治理生态保护补偿机制是指对流域水生态保护修复以及开发建设引起的水生态系统功能作用改变引发的损益关系进行调节，以保持和增强水生态系统的服务功能。根据流域水生态系统的特点、利益相关方活动类型和造成的影响，可分为保护与修复类以及开发与建设类：

前者主要适用于：水生态系统服务功能必须得到保护的区域，或由于自然或人为原因，导致水生态恶化，水生态系统服务功能受到严重影响，但难以追溯责任主体的区域。

后者主要适用于：行为主体以获取经济社会效益为主要目标，在开发流域自然资源或进行生产建设的过程中，降低了水生态系统服务功能的区域。

4.补偿主体、客体和范围

（1）大江大河重要蓄滞洪区生态保护补偿机制

补偿主体：原则上应以中央财政和省级财政为主进行补偿，但应积极吸引更多利益相关方作为补偿主体参与补偿。

补偿客体：因蓄滞洪水而受益的地方政府，生活在大江大河重要蓄滞洪区的企业、团体和个人。

补偿范围：因大江大河重要蓄滞洪区运用带来的居民生命、健康和财产损失。

（2）江河源头区和集中式饮用水水源地生态保护补偿机制

补偿主体：一切从江河源头区和集中式饮用水水源地保护中受益的单位和个人，主要包括：中央政府、江河源头区和集中式饮用水水源地地方政府以及受水地区的单位和个人。其中，中央政府对跨流域、跨区域的调水工程水源和国家重要水源地负有补偿义务；提供清洁的水源是江河源头区和集中式饮用水水源地地方政府应尽的职责，当地政府亦应当对从事生态环境保护工作的单位和个人提供补偿。

补偿客体：在江河源头区和集中式饮用水水源地，为保障水资源可持续利用而做出发展牺牲的单位和个人，主要包括地方政府、企业和居民。

补偿范围：考虑到现实可操作性，现阶段补偿范围主要关注由江河源头区和集中式饮用水水源地所提供的水质和水量。

（3）水土保持生态保护补偿机制

①预防和治理类水土保持生态保护补偿

补偿主体：享受保护与治理行为带来生态系统服务功能保持和改善的受益者，包括中央政府、其他因水土流失预防和治理而受益的单位和个人。

补偿客体：开展水土流失预防和治理的单位和个人，或发展权利因水土流失预防和治理而受限的单位和个人。

②生产建设类水土保持生态保护补偿

补偿主体：因开展生产建设活动，损坏水土保持设施和地貌植被、不能恢复原有水土保持功能的生产建设单位和个人。

补偿客体：因水土保持功能降低或丧失受到直接和间接负面影响的单位和个人。

补偿范围：水土保持服务功能，包括净化水质、涵养水源、防风固沙、维持土地生产力、环境景观等。

（4）重要水生态修复治理生态保护补偿机制

①保护与修复类水生态保护补偿

补偿主体：享受水生态保护与修复带来水生态系统服务功能保持和改善的受益者，主要包括中央政府、其他因水生态保护和修复而受益的单位和个人。

补偿客体：开展水生态保护与修复工作的单位和个人，或发展权利因水生态保护与修复而受限的单位和个人。

②开发与建设类水生态保护补偿

补偿主体：因开发与建设活动，致使水生态恶化，不能恢复原有水生态系统服务功能的生产建设单位和个人。

补偿客体：因水生态系统服务功能降低或丧失受到直接和间接负面影响的单位和个人。

补偿范围：水生态系统服务功能，包括维持生物多样性、景观休闲、水文调节、环境调节等。

5.补偿标准

各种补偿标准的确定方法各具特点，应根据实际问题，将不同方法相互结合，取长补短，以得到较为合理的生态保护补偿标准（见表2）。

水流生态保护补偿标准的制定方法主要包括：①定值补偿。指对农作物和经济林等实行的亩均定值补偿、对专业养殖实行的分类定值补偿等。②实物价格补偿。指根据实物价格按照一定比例实行的补偿。③生命健康补偿。对因实施转移致病、致伤的蓄滞洪区常住人口，通过协商由财政负担其部分医疗费用；对因实施转移致死的蓄滞洪区常住人口，通过协商由财政给予适当数额补偿。④生态功能服务价值法。指根据生态系统提供的各种生态功能实行的补偿。⑤生态保护成本法。生态保护成本包括直接成本和机会成本。直接成本为保护和治理生态环境而投入的建设成本和管理成本；机会成本为保护生态环境所牺牲掉的一系列发展机会，计算中选取可行的经济效益最大的替代方案。⑥水质—水量补偿法。指综合考虑水质和水量两个指标来计算补偿标准，实行超标罚款、达标补偿的方法。⑦支付意愿法。指采用直接调查或问卷的方式，了解补偿主体对生态环境保护所产生成本的支付意愿，或对生态环境质量下降所造成损失的赔偿意愿。

表2 水流生态保护补偿标准计算方法

表3 水流生态保护补偿方式

图1 水流生态保护补偿机制框架

6.补偿方式

对补偿客体实施的水流生态保护补偿应当是机制化、长效性的，不同补偿方式有各自的适用范围，在实践中应因地、因时制宜，将不同补偿方式结合运用，相互补充（见表3）。

7.总体框架

基于以上分析，提出建立我国水流生态补偿机制框架（见图1）。

四、政策建议

1.对相关规范性文件进行修订

（1）加快制定《水流生态保护补偿条例》

明确水流生态保护补偿的基本原则、补偿范围、资金来源、补偿标准、补偿方式、绩效评估机制、相关主体的权利义务以及责任追究机制等。

建立利益相关方之间良性的互动机制和全社会参与的社会资本投入市场化机制。

（2）对水土保持生态保护补偿相关的规范性文件进行修订

在《水土保持法》中增加预防和治理类水土保持生态保护补偿的相关条款，在《水土保持法实施条例》中对有关内容具体化，明确其补偿主体、补偿客体、补偿方式等。

在《水土保持费征收使用管理办法》中明确预防和治理类水土保持生态保护补偿费的征收、缴库、使用管理和法律责任等内容。

在 《水土保持补偿费收费标准》中增加预防和治理类水土保持生态保护补偿费的收费标准。

（3）完善与重要水生态修复治理生态保护补偿相关的规范性文件

在开展试点、总结经验的基础上，在《水法》《水污染防治法》修订时增加重要水生态修复生态保护补偿机制相关的条款。

编制《重要水生态修复治理生态保护补偿实施办法》，对补偿主体和补偿客体、补偿范围、补偿标准、补偿方式等内容作出规定。

修订《全国主体功能区划》，补充重要水生态功能区的相关内容，或由水行政主管部门组织编制《全国重要江河湖泊水生态功能区划》。

2.积极拓展补偿资金来源并扩大资金规模

（1）设立水流生态保护补偿基金

由补偿资金建立资金池，同时广泛吸收国内外社会资本和公益捐款，建立水流生态保护补偿基金，聘请专业基金公司进行管理，既可对生态保护工作提供资金支持，又可以投资生态友好型项目，还可以购买国家债券等低风险投资实现保值、增值，从而形成持久、稳定的资金来源。

（2）适当扩大大江大河重要蓄滞洪区生态保护补偿范围

2010年1月颁布的《国家蓄滞洪区修订名录》距今已有7年，应根据最新情况进行修订。对于未被列入《国家蓄滞洪区修订名录》但在特殊或紧急情况下破口或开闸运用的蓄滞洪区，也应参照执行国家相关补偿标准。

应结合农村实际情况，将粮食和土地生产力等列入补偿范围。

对大江大河重要蓄滞洪区内的居民，在转移过程中因灾致病、致伤，应由国家和省级政府给予必要的医疗救助；因灾致死的，由国家和省级政府给予适当补偿。

（3）拓展补偿资金来源，增加资金投入规模

鼓励补偿主体和补偿客体在平等协商的基础上签订协议，实施横向生态保护补偿。

创新补偿资金来源，从矿产资源开采、能源开发、水电企业发电等收入中提取一定比例的资金，作为水流生态保护补偿资金。

3.探索多样化补偿方式

（1）创新大江大河重要蓄滞洪区生态保护补偿方式

建议根据蓄滞洪区的运用概率，分类施策：对于运用概率相对较低的蓄滞洪区，可以允许适度、有序发展，蓄滞洪区运用后给予合理补偿；对于运用概率相对较高、具备移民条件的蓄滞洪区，应鼓励居民搬迁安置，由国家和省级政府对蓄滞洪区周边地区采取政策倾斜，创造就业机会，吸纳移民；对于运用概率较高、但不具备大规模移民条件的蓄滞洪区，应严格控制人口规模，同时在税收、生产和生活资料、资金等方面给予适当补偿。

加强对洪水保险的研究，加快基础工作进度，建立有法律法规保障，并能与蓄滞洪区居民收入水平相适应的、操作规范的洪水保险制度。

（2）探索多样化的江河源头区和集中式饮用水水源地生态保护补偿方式

应为江河源头区和集中式饮用水水源地居民提供适用的就业信息、农业技术培训等服务，加大对农户的小额信贷供给力度。

以生态保护补偿项目带动江河源头区和集中式饮用水水源地经济社会发展，结合当地产业布局，扶持区域特色生态经济发展。

（3）丰富重要水生态修复治理生态保护补偿形式

通过银行信贷、财政贴息、投资补贴和税费减免等政策，加对大重要水生态修复区的产业扶持力度，在不超过当地水生态承载能力的基础上，促进水生态友好型的项目建设，促进当地经济社会发展。

4.加强基础理论研究

广泛借鉴国外相关研究成果，对水土保持生态保护补偿机制的概念、内涵、特征、补偿标准和补偿方式等开展系统研究，建立水土保持生态保护补偿的理论体系。研究能源开发水土保持生态保护补偿的补偿标准、技术路线、检测评价方法、绩效评价指标体系，为建章立制提供依据。

对重要水生态修复治理生态保护补偿机制的理论体系开展深入研究，包括概念、内涵、水生态功能区的空间划定、补偿主体和客体的识别方法、水生态功能指标体系及其量化方法、水生态系统监测网络、补偿标准、补偿方式等。

加强对跨区域水流生态保护补偿机制的研究，结合河长制，探索全流域和跨区域的利益相关方识别方法、协调机制、补偿标准、补偿方式等。

水流生态保护补偿仅仅是众多保护与发展协调制度中的一种，应做好与水流产权确权、水资源资产管理体制改革等相关制度的协调工作，发挥最大的制度合力。

[1]马超,常远,吴丹,等.我国水生态补偿机制的现状、问题及对策[J].人民黄河,2015,37(4).

[2]李原园，李爱花，郦建强，等.流域水生态补偿机理与总体框架[J].中国水利,2015(22).

Study on the framework of water ecological compensation mechanism in China//

Zhang Conglin,Qiao

Haijuan,Dong Leihua

At present,some progress has been made in the construction of water ecological compensation mechanism in China,but there are still some problems.Based on the previous researches,the problems mentioned above were pointed out from the perspective of laws and regulations,compensation fund,compensation mode and theoretical research.The proposed reform thinking comprised main objectives,basic principles,relevant concepts, compensation subject, compensation object, compensation scope, compensation standard and compensation mode.On this basis,the general framework of China water ecological compensation was built.At last,some policy suggestions were put forwarded to resolve above problems.

water;ecological compensation;framework;reform thinking;policy suggestion

X171.4

B

1000-1123（2017）12-0008-05

2017-03-22

张丛林，博士，助理研究员，主要研究方向为水管理战略。

国家自然科学基金青年基金项目（批准号：71503245），水利部水生态文明制度体系构建与重大制度设计（批准号：Y600221901），南京水利科学研究院中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金（青年基金）项目（批准号：Y916020）。

责任编辑 韦凤年