投资标准和投资行业甄选与确立：试论地方政府投融资机制改革

李涛

国务院办公厅14日对外发布《地方政府性债务风险应急处置预案》，明确我国将把地方政府性债务风险事件划分为四个等级，实行分级响应和应急处置，必要时依法实施地方政府财政重整计划。这一未雨绸缪的制度安排是落实预算法规定、进一步加强地方政府性债务管理的有力举措，也是防范财政金融风险的关键政策储备。

预案规定，根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，风险级别划分为I级（特大）、II级（重大）、III级（较大）、IV级（一般）四个等级。市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，必须启动财政重整计划。根据预案，地方政府实施财政重整计划必须依法履行相关程序，在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上，通过清缴欠税欠费、压减财政支出、处置政府资产等一系列短期和中长期措施，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。预案明确，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则，省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。同时，对地方政府债券、非政府债券形式的存量政府债务、存量或有债务、新发生的违法违规担保债务等不同债务类型，将实施分类处置，实现债权人、债务人依法合理分担债务风险。

由此，中国地方债的调整与改革来开序幕。中国的地方债成为一个广受关注的问题，大概是在21世纪之后。两个因素促使中国地方政府融资规模的持续扩张。其一是2001年中国入世后，国际市场对国内产品的需求被快速释放，从而催生了国内制造业的产能扩充。尤其江浙沪等沿海以加工贸易为主导产业的发达地区，为满足日益增长的国际市场需求，开始大量开拓新的开发区，为相关产业落地奠定基础。形成“开发区”、“产业园”、“产业聚集区”、“临海产业园”等功能性新区。其核心目标是针对全球的商业诉求和商机配置产业，形成专业化、针对性强的产业园区。这一过程中，国内相继经历了家电、汽车、风电、光伏等几个行业的产业轮动。而开发区的建立势必需要“七通一平”等基础设施的投入，地方政府的融资需求由此被催生和放大。其二是随着国内产业结构的升级，进一步需要城市基础设施的优化与提升和城市规模的扩张与延伸。加之房地产市场化的推进和2006年前后的人口逐渐接近峰值，中国的直辖市、省会城市、地级市的城市规模和边界都呈现出趋于饱和的迹象。兴建新城、产城融合、旧城改造由此成为急需启动的事项。对基础设施投入的持续性增长不言自明。上述两个因素在产业轮动和经济周期以及宏观经济政策的作用下相机叠加，极大的刺激了中国地方政府的融资需求。

若以比较视野来审视中国的地方政府债务问题，似乎颇为严重。很多地方政府都入不敷出。只有深度体验中国国情，尤其参与地方政府的具体事务，才能真正理解中国式的政府融资行为和结果，而非道听途说或人云亦云。

若以地方政府融资平台、发债和地方政府引导基金的实践为视角，毫无疑问财政是一级政府重要的政策支点。财政结余越多，预算和决算越是精确就越符合客观经济发展的规律，在应付经济增长诉求特别是基础设施投入方面也越得心应手。于是国内理论界有一种看似正确实则荒谬的观点：财政收支在任何情况下必须平衡，政府债务过高将降低本級政府信用。上述观点看似正确并占据道德制高点，但实则都是一些闭门造车的经济学家们的主观臆测。

政府借债和融资规模的多少不是最重要的，最重要的是政府融资之后去干什么。如果地方政府融资后，大力发展经济，提升产业结构，扶持朝阳产业和新兴产业，提高劳动力的专业素养，为新兴产业的发展塑造有力的基础设施环境，那么就说明本级地方政府的融资用在了孵育本地经济增长潜力方面，从而有利于本地经济的持续稳定高效增长。而前期政府较高的融资规模也是值得的，只要风险可控。反之，若地方政府融资没有用到能够改变资源禀赋的方面则是危险而低效的。从这个角度看，问题的关键在于，政府融资后干什么，而非政府融了多少资。也就是说政府融资后的使用比政府融资的规模管控更重要。

这其中的一个核心议题是，地方政府的融资规模究竟控制在多少是适度的？与GDP、经济增长率或本级财政收入如何比较、权衡与协调？理论界在这方面可谓众说纷纭。但若以实践的角度而言，更重要的是融资之后的投资效率。因此，笔者认为除了对地方政府的投资规模进行管控之外更为重要的是地方政府应严格和细化的投资标准，明确投资方向，提高投资效率，从而获得稳定、可持续的投资收益。

与纯粹的市场投资行为不同，地方政府作为行政主管实体，其投资行为具有全局性、宏观性和全局性特征。既要考虑收益又要考虑社会效益和民生，既要保证安全又要具备公益性。因此政府投资的权衡机制和筛选标准至关重要。

通常来看，地方政府的投资大致涵盖以下一些内容：

第一：盈利性的基础设施，既具有直接收费权且收费来源直接明确的基础设施。如：收费的高速公路、污水处理、民用垃圾处置、供暖供热、城市管廊等。第二：非盈利性基础设施，包括旧城拆迁改造、集中居住、村镇道路改造、桥梁非收费道路的建设与维护、河道清淤等。第三：具有增长潜力和发展前景的新兴产业和行业。第四：土地整治。特别是一级土地开发。一级由此展开的土地一二级联动。通常由地方的土地储备中心负责。

比较而言，盈利性基础设施是上述四类中投资收益最为稳定、安全、可靠地。收益也最为直接和明显的。而其他三类则需要审慎对待并形成相应的问责机制，确保投资收回并有溢价。而其中最为关键的就是对新兴产业和行业的投资，这不仅关系到地方政府投资的安全性还关系到地方政府经济增长的可持续性。由此，地方政府融资后形成的投资方向和内容应该细化和精确化。建立相应的审核机制和评审标准。明确哪些行业和领域是与本地资源禀赋相契合并具备长足发展的，反之那些只是给财政带来饮鸩止渴式增长的行业和产业则应该被摒弃。以此才能确保投资的稳健、持续和收益。综上所述，政府确立投资标准既可借鉴市场机构的原则，又不能完全照搬市场原则。应根据行业特征、政府职能特点、投资标的的属性、宏观经济周期轮动来综合评判。建立投资指标体系、风控体系、投后管理模式、特别是确保退出机制。同时又要兼顾投资的新兴产业与本地存量产业的衔接、互动和融合。新兴产业只有与本地既有产业相互融合才能具备持续增长扩张的底蕴；本地的存量产业只有嵌入到新兴产业才能的产能过剩的大环境中实现升级。可见，建立科学的投资决策机制比管控投资规模更重要。

财政的本质是政府信用在货币发行是市场中的应用。入不敷出必然导致信用透支。但政府作为一种独特的市场主体，具有其它市场主体所不具备的功能与优势。特别是期限错配和信用杠杆方面，具备极强的能量。过高的融资规模必然导致严峻的财政压力，但如果据此就否定政府融资的价值和效果无疑是饮鸩止渴、因噎废食。确立合理适度的地方政府融资规模需要兼顾本地经济存量规模、产业结构升级、未来经济增长等多重目标，从而实现平衡发展。不能听信某些民粹主义的经济学家的信口雌黄。

当前，决策层力推的PPP以及国内如火如茶的政府引导基金，就是在兼顾本地经济增长、产业结构调整和控制地方政府债务规模几个目标的背景下，将地方政府从融资主体的角色中解放出来。配合ABS、地方私募债等新颖的金融工具盘活地方存量资产，以PPP调动市场化资本支撑地方基础设施建设，以产业引导基金助推地方政府的产业发展，最终实现地方经济的均衡可持续发展。endprint