基于互联网舆情的公共政策事前评估——以《互联网跟帖评论服务管理规定》为例

◆高峰 徐瑾玮 崔云玲/ 文

基于互联网舆情的公共政策事前评估
——以《互联网跟帖评论服务管理规定》为例

◆高峰 徐瑾玮 崔云玲/ 文

引言

公共政策事前评估作为政策评估的初始阶段，其评估结果可作为调适公共政策、增进政策效果的重要依据。随着互联网的飞速发展和日益普及，互联网舆情已经成为了反映社情民意的重要渠道，应用一定的技术手段能够帮助政府高效地了解公众对于公共政策的认同度和参与度。国家互联网信息办公室公布的《互联网跟帖评论服务管理规定》，即将于2017年10月1日起施行。本文尝试采用互联网舆情采集和分析技术对其进行事前评估，快速发现目前互联网舆情的关注点，帮助政府更好地理解公众参与的积极性和态度等，并借鉴国际经验提出建议，进一步提高政策执行的效果。

一、文献综述

公共政策评估是一个新兴名词，对公共政策评估的具体内涵，当前仍存在一定的争议。美国公共行政学家认为公共政策事前评估是对颁布的政策作用于目标主体的效果进行的客观、系统的观测。如国外学者弗兰克•弗希尔提出的事实与价值相结合的政策评估逻辑模型，美国运用经济分析方法进行的成本和收益分析模型等。相比国外，国内对公共政策事前评估的研究起步较晚，但近年来有所发展，国内学者宋健峰和袁汝华在问卷调查分析的基础上将定量分析与定性分析相结合，构建了公共政策事前评估的指标体系，具体采用专家问卷调查分析、相关群体问卷调查分析及数据分析相结合，并用专家排序打分法给出各指标的权重，得出政策评估的通用模型。

“舆情就是民众的社会政治态度”是天津社会科学院舆情研究所所长王来华对舆情的定义。随着互联网的快速发展，传统媒体与新兴媒体(网络媒体、移动媒体等)互相融合，促使网络成为公民参政议政信息交流的重要平台，网络在民众表达态度上的作用越来越明显，网络舆情对公共政策的影响也越来越大。

国内现阶段的互联网舆情研究还比较薄弱，但在部分领域有所进展。如教育学上，中山大学教育学院王丽荣等人的《网络道德舆论与大学生价值观的塑造》从德育教育领域关注网络舆情；政治上，总政治部宣传部白牧川针对军网细分领域发表了《军网的舆情监测和舆论引导》。互联网舆情正在不断发挥其社会价值。但互联网舆情研究大多停留在技术层面，在公共政策评估方面的具体运用实例还较少。

二、互联网舆情评估方法

尽管国内外对公共政策评估的理解各不相同，但大致认同以下观点：公共政策的事前评估是针对公共政策的评估主体，依据一定的评估方法和评估主体对政策颁布后反馈的客观数据进行分析，目的是发现政策实施潜在失误，提高政策落实力度，最大限度地体现政策实施的价值。

本文在评估过程中所采用的研究方法如下：

文献资料法。通过互联网途径查阅了国内外大量的相关文献和专著，深入了解公共政策评估的研究现状、存在问题与发展趋势，为确保本研究的创新性和顺利进行提供了有力的理论支持和指导。

社会网络分析。根据提取的政策目标关键词，对政策关注度和网络舆情反馈内容进行分析。

网络计量法。将传统信息计量方法分析应用在互联网采集的信息上,就诸如语言、单词、词汇、频次、用户行为等进行计量研究。

本文的技术路线如图1所示：

图1 互联网舆情评估技术路线

三、案例分析——以《互联网跟帖评论服务管理规定》为例

1．政策出台

随着信息技术的发展和互联网的日益普及，互联网已经成为公众获取信息的主要渠道，跟帖评论已经成为广大网民表达意见的重要方式。随着各类互联网平台提供并不断丰富跟帖评论服务功能，它在丰富公众生活的同时也出现了传播网络谣言、发布违规信息等不良现象，破坏网络舆论生态。2016年互联网大会上，习近平主席提出网络空间发展四个“目标”，落脚点在“安全有序”，强调了“安全有序”对互联网发展的重要性。2017年6月1日正式实施的《网络安全法》，是保障网络安全的基本法，但在跟帖评论这一模块上的规范有所缺失。因此亟需建立一个明确规范对象、表现形式的规范来配合《网络安全法》的落实，于是《互联网跟帖评论服务管理规定》应运而生，其明确提出自10月1日起，各网站要按照“后台实名，前台自愿”原则，对注册用户进行真实身份信息认证，对于未经认证者不得提供跟帖评论服务。同时，对跟帖评论服务提供者依法履行用户信息保护义务和建立健全用户信息保护制度，跟帖评论服务使用者承诺遵守法律法规、尊重公序良俗、不发布法律法规和国家有关规定禁止的信息内容等方面作出规定。新规出台旨在深入贯彻《网络安全法》精神，提高互联网跟帖评论服务管理的规范化、科学化水平，促进互联网跟帖评论服务健康有序发展。

2．互联网舆情分析

我们以网络为载体，运用互联网舆情监测技术对《互联网跟帖评论服务管理规定》发布后24小时内的网络舆情进行了监测、采集和分析，以掌握公众的参与度和认同度。

1）热度趋势

《互联网跟帖评论服务管理规定》一经发布就受到各大媒体的热切关注。从8月25日中午开始，截至26日上午10点，共采集到媒体相关报道469条。各地各类媒体在《规定》出台后的短时间之内相继转发，体现社会对该规定的关注。

图2展示了8月25日《互联网跟帖评论服务管理规定》发布前后，以“互联网跟帖评论服务管理规定”、“实名制”、“跟帖”、“弹幕”、“发帖”、“留言”、“回复”为关键词，在百度指数中获取的搜索量的变化情况。发布当天，引发的搜索量最高，为6562次；次日下降明显，在8月28日搜索量略有上升，随后呈现缓慢下降并伴随小波动趋势。

2）评论分析

自8月25日《互联网跟帖评论服务管理规定》发布后12时起至26日14时，应用互联网舆情监测技术抓取网民在微博上的相关评论，通过网页净化、语义分析、统计分析等多种技术手段进行筛选清洗，获得有效的微博网民评论676条。

有效的微博网民评论数量在各时间段上的分布情况如图3所示，新规发布后，在25日的14～15时形成第一个小高峰，随后有所下降，在下班后的19时出现当天最高峰值，到26日的上午10时出现当天的第一个峰值。可见新规内容出台后立即引发广大网民热议，并保持相当一段时间的热度。

通过对有效的微博网友评论进行情感分析发现，表示正面支持的评论占69.9%，表示负面担忧的评论占30.1%。具体结果如表1所示。

正面支持者的主流看法是“能有效遏制各种违法有害言论”，从他们的具体评论中可以看出他们在支持的同时仍有些担心个人信息安全问题。正面支持者比较有代表性的具体评论如下：

——太支持了，每当看到那些随意谩骂、发表不负责任言论的评论都生气，这下终于清净了。

——那些“群情激昂的”键盘侠，以后只能谨言慎行、好好做人了。

——必须要树立这种责任意识，不能为所欲为。

图2 “互联网跟帖评论服务管理规定”相关关键词的搜索量变化

图3 每小时有效的微博网民评论数量变化

——“水军”头子怕是要欲哭无泪了。

——支持，但要保护好公民的信息啊。

——以后网络暴力会减轻点吧，希望信息安全也能跟上步伐。

负面担忧者的主流看法是“可能会导致网民不敢说真话”。负面担忧者比较有代表性的具体评价如下：

——其实大家不是担心实名制的问题，而是担心实名制带来的一系列问题：怎么保障网民的个人信息不泄露、不被贩卖、不被“人肉”等。

表1 微博网民评论情感分析结果

——不是我不支持实名，是国内市场出卖用户数据的情况太猖獗，拿什么勇气来实名制。

——手机卡实名这么多年，出现了许多诈骗案件，应该加强这方面管理。

3．评估结论和建议

《互联网跟帖评论服务管理规定》在获得大部分网民支持的同时，也引起了部分网民的担忧。网民担忧的不是法规本身，而是如何将法规落地执行。从舆情分析结果来看，网民担忧主要集中在三个方面：如何消除网民表达民意的顾虑；如何保障网民的自身信息安全；互联网实名制如何具体实施。

第一，建议建立综合性立法。网络信息安全是世界各国一直在不断努力的方向，网络安全方面的立法是保障网络信息安全的坚实后盾。欧盟在隐私保护的立法方面一直走在世界前列，尤其是互联网下的隐私保护立法。《欧盟隐私保护指令》、《电子通讯资料保护指令》和《欧洲电子商务行动方案》等，构建了一套完备的互联网隐私保护的框架，为互联网主体提供了清晰可循的原则。在当前我国还没有相关立法保障个人信息安全的情况下，一刀切地执行实名制确实存在难点。在出台相关规定逐步推行实名制管理的同时，应该将重心放在如何制定综合性的立法上，用互联网法律制度综合性地对整个互联网进行治理。

第二，建议明确各方职责分工。互联网具有独特的虚拟性和开放性，管理工作应采用由政府牵头、相关机构和人员积极介入的管理模式，构建政府和群众共同参与、共同管理的共治氛围。欧盟在打击非法内容方面的主要措施是建立市民热线，网民通过热线检举非法内容，由热线转给对应负责部门，再由对应负责部门分工协调解决问题。另外，政府还通过市民热线构建专家中心，向因特网服务提供商提供指导，进一步优化互联网管理模式，如此形成一个良性循环。在互联网管理过程中，政府机关应体现服务与协调的职能，清晰界定各方的管理职责和权益，促进相关管理规定的合理性操作，最大限度地确保管理的效果。

第三，建议技术力量助力政策落地。技术手段的革新已经不仅仅是单纯技术层面的进步，更是公共政策有效落地的保障。例如，在此次的核心问题之一“隐私问题”上，区块链技术在隐私保护方面的做法值得借鉴。区块链作为公开账本，解决了各方如何建立信任的问题，一方面普通用户在区块链上的交易隐私应该得到保护，另一方面又需要防止恶意用户将其用做非法交易的平台。技术是手段，公共政策是指引，两者应有机结合，确保各项政策的落地既能符合政府管理预期，又能解决市民的后顾之忧，做到双赢，最终使得社会向更美好的方向发展。

（作者单位：上海市质协用户评价中心大数据中心）