强化涉渔工程监管落实生态补偿机制的探索和思考

文/索维国 袁 晖 宋骏驰

强化涉渔工程监管落实生态补偿机制的探索和思考

文/索维国 袁 晖 宋骏驰

江苏省的高邮湖、宝应湖与邵伯湖一起统称为高宝邵伯湖，高宝邵伯湖总面积960.71平方千米，是淮河下游的入江口，雨季淮河上游的80%的洪水通过太平河、金湾河、凤凰河等受以万福闸为主控制的河道直接进入长江，是长江下游地区唯一的直接通江湖泊。同时高宝邵伯湖是江苏重要的渔业水体，是长江多种鱼类的洄游通道，历史上的资源调查显示湖区内存在着长江洄游性鱼类，包括刀鲚、花鲈、鲥鱼等重要长江经济鱼类。因此，高宝邵伯湖是长江生态系统不可或缺的组成部分。

渔业生态是渔业产业的载体，是渔业发展的基本保障。近年来，随着社会经济的快速发展，高宝邵伯湖内港口航道、道路桥梁、化工电力等涉渔工程逐年增多。在这些工程大量兴建的同时，也带来了水体隔绝、洄游通道阻断、水文环境改变等可能会对渔业生态和资源产生极大负面影响的问题。在大力推进生态文明建设的历史时期，涉渔工程执法管理工作应尽快走上制度化和规范化轨道。

一、涉渔工程相关概念及强化工程监管的意义

涉渔工程，一般是指在建设过程或者运营阶段可能对渔业生态环境、渔业资源及渔业生产有直接影响或者间接影响的建设项目工程。涉渔工程在获得经济价值的同时不可避免地波及生态价值，导致了从开发水域活动中获得的利益在保护者、受害者、受益者等不同主体间的不均衡分配。这样一种生态和经济利益的扭曲，必然导致水域生态保护面临困境，也不利于不同地区和不同利益主体之间的和谐发展。因此，必须要引入生态补偿机制。

生态补偿是世界各国为应对全球生态危机和环境污染而提出的一种公共政策工具，目的是鼓励生产者保护生态环境，同时提高环境保护者的积极性，实现区域经济、社会和环境协调发展。目前，国内外生态补偿机制划分为政府付费型和使用者( 受益者)付费型。由于目前涉渔工程多为政府主导，且涉渔工程属于流域生态补偿机制，借鉴流域生态服务的内容可知，流域生态补偿一般由政府倡导、政府付费。

合理利用公权力调整相关主体环境及经济方面利益的分配关系，实现环境资源有偿使用的制度和手段，建立生态补偿长效机制，是渔政部门依法履行法律赋予职责的表现，是以实际行动策应生态文明建设的重要体现，有利于推进大水域周围特定区域经济发展模式的转变，对建设美丽中国，努力实现社会主义生态文明新时代具有重要的意义。

二、高宝邵伯湖落实生态补偿机制的探索实例分析

自党的十八大做出“大力推进生态文明建设”的战略决策以来，江苏省高宝邵伯湖渔政监督支队（以下简称“高宝湖渔政”）在上级的正确领导下，在影响湖区渔业生态环境的涉渔工程监管及渔业污染事故的查处等方面进行了有益的探索，减少了工程对渔业资源的破坏，征收了渔业生态补偿资金。经过几年的实践，已形成一套较为完整并行之有效的监管涉渔工程、落实生态补偿办法。

2014年1月，中石化石油工程地球物理有限公司江苏分公司2180队在高邮湖进行地震勘探采集工程爆破作业，导致湖区鱼类大量死亡。高宝湖渔政经依法进行调查取证，对其后续勘探行为进行全程监控，组织有资质的单位对资源损失进行科学鉴定，征收生态补偿资金590.5万元；同时在爆破作业施工时组织镇村干部和渔民代表对施工进行全程监督，促进施工单位严格按规范作业，降低了渔业资源损失。

2015年1月至6月，国家电网“1000KV淮南-南京-上海工程线路工程”在高邮湖北部建设施工。高宝湖渔政及时介入监管，委托农业部长江中下游渔业环境检测中心对该工程进行评估，并出具《“1000KV淮南-南京-上海工程线路工程”对高邮湖渔业生态环境影响评估报告》。根据报告，国家电网扬州公司支付了工程对高邮湖渔业生态环境影响的生态补偿资金298.6万元。

2015年2月，611省道向阳河特大桥工程项目根据省、市主管部门批准需在邵伯湖尤家湾向阳河水域进行施工，导致湖区渔业资源损失。为保护邵伯湖渔业资源，修复湖泊生态环境，高宝湖渔政根据《中华人民共和国渔业法》《江苏省渔业管理条例》等相关规定，与扬州市公路管理处向阳河特大桥工程项目管理办公室进行多次协商，工程建设方采取了恢复渔业资源的相关措施并进行了生态补偿，对其施工过程进行全程监管。

由上述系列案例可见，高宝湖渔政在涉渔工程监管方面已初步实现了“及时发现、科学评估、合理协调、严格监管”的机制，可及时发现并减轻涉渔工程对渔业资源的损害。在生态补偿方面征收的生态补偿资金通过调整财政预算返还后，主要采取增殖放流、建立人工鱼礁等方式恢复渔业生态环境。这属于典型的“政府倡导，使用者（受益者）付费”型生态补偿机制。该机制可促成涉渔工程受益者为渔业生态环境支付相应成本，短时间内最大限度地保障渔业生产的经济效益和渔业环境的生态效益。

经过近三年的探索和宣传，高宝湖渔政对涉渔工程的监管已经有效促使了受益者主动提前为渔业生态环境开展专项评估，提前支付相应使用成本的行为。从流域生态补偿“通过经济激励来改变相关利益主体行为，以减少污染物排放，增加环保投入，改善流域水环境”的初衷来说，已经初步达到目标。

三、强化涉渔工程监管，落实生态补偿的几点思考

（一）涉渔工程监管应从建设“生态安全屏障”的高度统一思想认识。

习近平总书记指出：“生态文明建设事关中华民族永续发展和‘两个一百年’奋斗目标的实现，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力，把不损害环境作为发展的底线。”湖泊等水体不仅仅是“资源库”，同时也是天然的生态屏障。我们应像重视森林、草原一样重视湖泊等水体，像重视“三农”一样重视“三渔”，统筹经济建设、生态保护与人民致富三者的关系，把绿色发展、循环发展作为基本途径，把培育生态文化作为重要支撑，使青山常在、清水长流、鱼跃水中。

涉渔工程相关的各部门都应认识到渔业生态环境也属于生态文明建设的重要环节。而在实践中，开发者、工程方甚至环评、审批相关部门往往忽视了这一点，环评中缺少针对渔业生态环境的评估。或是受益方为保障自身利益，评估中片面减弱了对渔业生态环境的影响，减少生态补偿相关措施，导致涉渔工程对渔业生态环境带来难以消除的负面影响。

因此，在今后涉渔工程的环评中，各相关部门应当意识到渔业生态环境的重要性，将渔业生态环境的专项评估列为环评的必备项，提前充分评估工程带来的影响并采取有效事前补偿手段，有利于渔业生态环境的保护。

邵伯湖

（二）涉渔工程生态补偿应当研究建立长效机制。

由于湖泊等水体生态系统的生物和环境因子相比于耕地、草原、森林等生态系统因子有其独特性和复杂性，其生态价值的损失和计算、水生生物资源的修复和养护研究仍处于不断探索的阶段。特别是生态补偿的形式，目前在湖泊水体中较常用的是在涉渔工程实施地附近进行增殖放流、人工鱼礁建设等，主要针对渔业资源修复，但针对环境承载力方面损失的全面补偿机制和实施方法还在摸索中。

建立涉渔工程生态补偿长效机制，首先需要重视生态补偿机制的组织结构和制度基础建设。在参与主体上，除了理顺政府部门—政府部门、政府部门—企业等权责利益关系，还应发挥科研院所作用，探索科学的生态补偿方法。同时，重视生态补偿机制的规范化与制度化，完善和出台相应的法律法规，并以此为基础构建涉渔工程环境影响评价、税费调节等制度，为建立统一的涉渔工程生态补偿长效机制提供制度支撑。

另一方面，建立长效机制也需明确生态补偿实施主体。从我国国情与管理体制出发，在今后很长一段时间内政府部门是建立生态补偿的基础与关键。但生态补偿本质上是一种市场交易行为，即受益者为其占用的生态资源付费，最终应当回归于市场手段当中。政府部门在其过程中充分发挥引导作用，利用必要的行政和经济手段激励受益方、受损方甚至包括科研院所、NGO组织等在市场机制下充分博弈，根据不同涉渔工程的实际情况明确生态补偿的实施主体，才能使生态补偿机制在长期内正常运作。

目前，高宝湖渔政现阶段已初步建立的生态补偿机制，能有效利用生态补偿金，短时间内最大限度地保障渔业生产的经济效益和渔业环境的生态效益。但在确定生态补偿实施主体，针对环境承载力方面损失的全面补偿机制和具体实施方法，避免补偿结束可能出现反弹的生态问题等方面还需要进一步探索。例如涉渔工程建设单位要设立专项资金，每年从工程带来的收益中拿出一定比例，用于开展增殖放流等资源补救、生态保护活动；组织专业科研机构定期开展水生生物环境监测、资源监测，为生态补偿、水生生态修复提供科学依据等。

高邮湖

（三）涉渔工程主管单位应加强自身建设。

作为涉渔工程监管的执法主体单位，一要加强宣传力度，严格贯彻落实国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》确定的“谁开发谁保护、谁受益谁补偿、谁损害谁修复”的原则，积极协调环评主管部门和施工业主单位，依法严格审查涉渔工程环境影响评价报告，促进涉渔工程建设与生态保护相协调；二要提高自身的业务水平，加强对相关涉渔工程法律法规的学习，掌握了解辖区内渔业资源和水生野生动物资源状况，做到“家底清楚”、“依据充分”；三要文明执法，规范执法，在和业主单位进行沟通时，做到“有理、有利、有节”的交涉，力争最大程度的减少工程项目对渔业的影响，做到渔业生态保护措施与工程建设同步实施、互相促进，努力实现工程建设和资源环境保护双赢局面，提升渔政地位；四要强化管理，敢于碰硬，同时注意方式方法，妥善处理矛盾，平衡涉渔工程利益相关方的诉求做到事半功倍；五要加强和科研单位以及其他相关部门的紧密联系，促使科研为实践服务，做到决策科学化。

涉渔工程的生态补偿最终是通过规范相关利益主体的行为，完善涉渔工程相关部门“责任—利益”调节机制，以增加环保投入改善渔业资源环境，实现生态环境和经济协调发展，完成生态文明建设的目标。因此，生态补偿机制应继续探索，尽快建立相关配套法律法规，使其规范化、权威化，以推进生态文明的建设。

作者单位：江苏省高宝邵伯湖渔政监督支队