2001～2016年我国卫生政策变迁

赵同香　王海英

[摘要] 2003年SARS危机对我国现有的卫生政策带来很大挑战，暴露出我国公共卫生服务的种种问题，本文系统梳理我国2001～2016年《政府工作报告》中的政策要点，探寻卫生政策的变化趋势，研究发现：政府在公共卫生领域经费投入比例逐步加大，卫生政策逐步完善，政策内容逐步细化，政策方向更贴近公民的切身利益；但也存在缺乏预见性、操作性等问题，需要加强危机管理，建立通畅的公共卫生信息网络，关注慢性病，加强对相关政策的研究。

[关键词] SARS；公共卫生；卫生政策；政策变迁

[中图分类号] R197 [文献标识码] C [文章编号] 1673-9701（2017）24-0133-03

[Abstract] The SARS crisis in 2003 has brought great challenges to our existing health policy， exposing the problems of public health service in our country. This paper systematically summarizes the policy points in the Government Work Report from 2001 to 2016 to explore the changing trend of health policy. It is found that： The government put an increasing proportion of funding gradually in the field of public health. The health policy has been gradually improved， and the policy content has been gradually refined. The policy orientation has become closer to the vital interests of citizens； however， there are also a lack of predictability， operability and other issues. There is a need to strengthen crisis management， establish a smooth public health information network， focus on chronic diseases， and strengthen research on relevant policies.

[Key words] SARS； Public health； Health policy； Policy change

2003年發生的SARS危机，不仅挑战了现代医学技术，还挑战了我国现有的公共卫生体系，并直接冲击了现有的卫生政策，暴露出公共卫生服务所存在的种种问题[1-2]，引发了广泛的思考、讨论和研究，促使政府更深刻地体会到：SARS不仅影响到健康、心理和经济的发展，同样也会影响到社会的稳定，致使各级政府和部门不断探索公共卫生服务改革方向，出台了一系列的卫生政策。

卫生政策（health policy）是国家或政府为了满足人们健康需求而采取的行动方案和行为依据，其目的是研究社会如何以合理的方法，在一定资源条件下达到高质量和高数量满意服务所需的各种方法，具有社会公益性、政府主导、预防为主的特点[3-4]。现阶段，我国卫生政策工作已取得一定成绩，为进一步提升我国处理公共卫生事件的能力，有必要对卫生政策进行系统分析，了解卫生政策发展趋势，为政府决策提供依据。

1卫生政策梳理

2003年SARS流行以后，党中央提出“以人为本”的科学发展观，从改善民生的角度高度重视卫生工作，加大对卫生领域的投入，从此，形成了崭新的卫生政策理念，推动了新一轮卫生体制改革。系统检阅2001～2016年《政府工作报告》，探寻我国卫生政策的变化趋势[5]。

1.1 SARS发生前卫生政策情况

我国在1978年之前曾有相对完备的公共卫生体系，国家将公共卫生放在突出重要的位置，制定了基本的卫生工作方针，在公共卫生领域给予大量的人、财、物的保障和支持，使我国在很长一段时间内避免发生大规模瘟疫，我国的人均寿命从36岁提高至70岁，而且在国际上也塑造了良好的形象，我国那时期的公共卫生经验被世界卫生组织推广，成为他国效仿的样板[6]。

自20世纪80年代，我国开始从计划经济向市场经济的过渡，步入了经济高速发展的轨道，期间，我国的综合国力、人民经济收入和生活水平有了很大提高，但是，政府对卫生领域的经费投入占政府总支出的比例逐年下降，由1990年的25%下降至15.5%[7]，同时，我国的公共卫生政策也逐步走向市场化的卫生产业模式，属经济“消耗型”的卫生防疫工作、妇幼保健工作等不是政府政策议题的核心内容[8]，公共卫生没有得到足够的关注，公共卫生政策在政府工作报告中越来越少，政府对突发事件的反应和应变能力不强，根本没有紧急公共卫生事件的处理预案和相关政策[7]，面对传染性如此强大的SARS，反映出我国卫生政策的各种漏洞。

1.2 SARS发生后卫生政策情况

2003年SARS爆发，对我国政治、经济、生活造成了极大的冲击，给我国公共卫生政策和公共卫生体系提出了严峻的挑战，引起政府的高度重视，唤醒了社会各界的卫生政策意识，也使政府认识到自己在公共卫生方面的职能，重新构建公共卫生政策体系。2004年的政府报告中，在回顾2003年非典防控历史的同时，提出：“以疾病预防控制和农村为重点，加强全国公共卫生体系建设”等具体内容，卫生政策雏形基本明确。从此十几年来，政府逐步加大对卫生领域的资金投入，加强监督力度，建立疾病预防体系和适应于市场运作的卫生政策体系[9]，致使卫生政策逐步细化，逐步贴近民生。endprint

受到SARS、EV71（手足口病）、甲型H1N1流感、三鹿奶粉、汶川地震、毒疫苗事件等突发性公共卫生事件的影响，突发公共卫生事件应急处置政策在卫生政策中发展较完善，系统检索2003～2015年国务院、国家卫计委以及中国CDC颁布的突发性应急政策文件，发现：主要政策文件共36项，从应急预案制定、应急队伍组建与培训、应急物资保障、信息报告要求、现场处置分工、应急评估工作和治理方式等方面得到逐步完善和标准化[10-11]。

2 卫生政策存在问题

2.1 部分卫生政策尚未实现从被动向预见性转变

历年来，我们均在呼吁“预防为主”，但实际上，并没有真正把预防放在第一位，纵观2001～2016年近百余项政策，大多为事发后被动制定的相应政策，极少数政策提及事先评估风险并采取相应的预防策略。尤其是突发公共卫生事件，事发突然，破坏力强，给社会造成的危害极大[12]，如三鹿奶粉、汶川地震等事件的突然发生，对我国社会造成很大的冲击，在经济方面也带来一定损失，各方在事发后疲于应付，形成十分被动的局面。

2.2部分卫生政策缺乏操作性

卫生政策是国家解决卫生领域中的突出矛盾和主要问题，确立卫生事业发展目标，改善卫生事业发展方向的规范和准则[3]，应该有明确而具体的政策目标，并且可以衡量和解释，同时还应该有明确的时空限定。回顾现有卫生政策，并与国外相关政策和实践需求相比，结果发现：我们的政策、法律法规大部分只是一个框架的东西，部分预案、工作规范、指南等的政策表述含糊，缺乏具体规定，因而影响其现实操作性[13]。例如，“切实提高人民健康水平”这种内容，根本无法证实考量，只是一种口号层面的表述[8]。

2.3慢性病防治政策有待完善

从规模、危害程度、疾病负担上看，癌症、糖尿病、精神病、心脏病和呼吸道疾病等各类慢性病均远大于SARS、甲流等突发性事件[14-15]。2012年，我国居民慢性病死亡率为533/10万，死亡人数占总死亡的86.6%，心脑血管病、癌症和慢性呼吸系统疾病为主要死因，占总死亡人数的79.4%[16-17]，所以，慢性病死亡率远远高于传染病、交通事故等引发的死亡率。但是，无论面对SARS还是甲流，人们均有一种紧迫感，积极寻找关于该病的预防方法，同时，政府对突发性事件的重视程度和行动的积极性均要远远高于慢性病，致使慢性病的预防措施和预防机制均比较落后，国家卫生部门虽多次强调了慢性病的严重危害和预防的重要性，但是政府对疾病预防的投入，很难看到立竿见影的效果，往往容易忽视，或不能持之以恒的投入。

3应对策略

3.1 加强危机管理

危机管理已在世界上形成广泛的共识，许多国家已有自己的危机管理制度，国际组织也均有危机管理计划，但我国过去的历次灾害、紧急事故发生时，一般都采取临时措施应付危机[18]，这种做法缺乏连续性，政府应该借此制定相关规定，将公共卫生危机管理常态化、制度化和法治化，尝试建立科学的管理机制，把突发公共卫生事件的损失减到最小。

3.2 探索公共卫生政策，调动居民预防慢性病的积极性

美国卫生服务体系的工作重点已由急性损伤和传染病的救治逐渐转变为慢性病和传染病的救治和预防、保健[19]。我国随着居民寿命的延长，疾病谱的不断变化，目前，心脑血管疾病、癌症、慢性呼吸系统疾病已成为我国居民死亡的前三大因素[16]，因此，我国慢性病的预防控制已成为公共卫生的一个全新课题，需要调动各方的力量，共同努力。首先，政府应发挥引导作用，改革医疗体制、医保报销等公共卫生政策，完善相應的法律法规；其次，通过健康教育、快乐运动、群体运动等方式调动居民预防慢性病的积极性，为有效控制慢性病的蔓延奠定基础；再次，借鉴国际其他国家的经验，根据我国的具体情况，有选择和有扬弃的使用，制订切实可行的公共卫生政策。

3.3建立通畅的公共卫生信息网络

建立和完善公共卫生信息网络，加强信息基础设施建设与网络信息系统的开发与利用，有利于及时、准确、可靠、客观地掌握卫生信息，为制定计划与决策提供科学的依据，有效控制疫情蔓延。美国、英国、加拿大、澳大利亚等发达国家的卫生信息系统在医疗卫生、公共卫生领域的应用已走向成熟[20-21]，而我国各类医疗卫生信息系统间的互联程度仍较低，在卫生部门内不同机构间、卫生部门之间均未实现信息共享，这对信息沟通，疾病监测非常不利，政府应从政策上明确信息共享问题，同时加大对卫生信息系统的投入，加强公共卫生信息系统的开发和建设。

4小结

突发公共卫生事件不仅影响到健康、心理的发展和社会的稳定，同样也会短期阻碍国家经济发展，在人类文明的历史长河中，人类与疾病、灾害的斗争是一个永恒的主题，随着人类认识的发展，人类对突发公共卫生事件的处理及应对策略得到逐步规范和完善。系统梳理我国2001～2016年政府工作报告，发现：政府在公共卫生领域经费投入比例逐步加大，卫生政策逐步完善，政策内容逐步细化，政策方向更贴近公民的切身利益；这体现了政府相关部门对卫生领域关注点的变化和认识的深化。总体来看，卫生政策经历了从简单提出到明确职责，从指明任务到规范操作的变化过程。但是，我国卫生政策更新缓慢，缺乏预见性、可操作性和因地制宜的考虑。因此，需要加强危机管理，建立通畅的公共卫生信息网络，不断完善更新卫生领域各方面的卫生政策及相关规范，关注慢性病，提高大众健康意识和自我保健能力，最大程度地减少疾病、灾害等事件造成的人员伤亡和财产损失，促进社会经济的协调发展。

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（收稿日期：2017-06-01）endprint