推动新型智慧城市建设的PPP模式探讨

张 华，杨德海

(北大方正智慧城市研究院，北京 100080)

1 新型智慧城市建设投融资需求分析

自从国家十二五规划实施以来，这个时间段，全球智慧城市建设开始持续升温，包括中国、美国、欧盟、日本、新加坡、韩国等各国都在进行智慧城市建设。据统计截至2017年3月，中国95%的副省级城市、83%的地级城市，总计超过500个城市，均在《政府工作报告》或“十三五”规划中明确提出或正在建设智慧城市[1]。国家“十三五”规划纲要也明确提出“加快新型城市建设”“推进大数据和物联网发展，建设智慧城市”。推进新型智慧城市建设，是党中央、国务院立足于我国信息化和新型城镇化发展实际，为提升城市管理服务水平，促进城市科学发展而做出的重大决策，是落实新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化、绿色化同步发展的积极实践[2]。

新型智慧城市建设内容广泛，包括无处不在的惠民服务、透明高效的在线政府、精细精准的城市治理、融合创新的信息经济、自主可控的安全体系等多重要素。新型智慧城市建设以提升城市治理和服务水平为目标，以为人民服务为核心，以推动新一代信息技术与城市治理和公共服务深度融合为途径，分级分类、标杆引领、标准统筹、改革创新、安全护航，注重城乡一体，打破信息藩篱。按照《新型智慧城市评价指标（2016年）》考核要求，新型智慧城市至少包括政务、交通、社保、医疗、教育等19项具体的工作[3]。

新型智慧城市广泛的建设内容推进需要资金不断投入，但大多城市可支持的财政投入有限，同时受地方融资平台的限制，财政资金来源渠道狭窄，因此资金缺乏已经成为保障新型智慧城市项目顺利推进的重要问题。根据国家2012、2013年智慧城市试点重点项目资金计划情况进行统计分析，仅两批试点3703个项目中统计的2500个项目其总投资预算就约为1.18万亿元人民币，资金来源包括财政、社会投入、银行贷款和其他资金；其中财政投入、社会投入和银行贷款分别占投资总额的26%、28%、26%，也就是说财政投入只约占计划总投入的1/4[4]，其余需要不同渠道社会资金投入。

与之对应的是地方政府债务逐步收紧，截至2016年末，中国地方政府债务15.32万亿元(人民币，下同)，地方政府债务率（债务余额/综合财力）为80.5%。加上纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元，两项合计，中国政府债务27.33万亿元[5]。2017年5月，中国财政部会同国家发展改革委、中国司法部、中国人民银行、中国银监会、中国证监会印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，进一步规范了地方政府举债融资行为，依法明确举债融资的政策边界和负面清单，要保证牢牢守住不发生区域性系统性风险底线。

我国新型智慧城市建设规模超万亿元，传统的政府为主模式不能满足投资需求，需要更多市场社会力量来参与，将市场机制引入新型智慧城市建设已经成为必然选择。2015年两会上，李克强总理在政府工作报告中提出，要多管齐下改革投融资体制，在基础设施、公用事业领域积极推广政府和社会合作模式，这是近年来PPP首次进入到政府工作报告。PPP模式已成为新型智慧城市建设的可选模式之一。

2 新型智慧城市PPP模式理论架构

2.1 PPP模式常规理论架构

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，按照联合国开发计划署（UNDP）1998年的定义，PPP是指政府、营利性企业或非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系（如图1所示），通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资、建设和运营风险。

图1 PPP模式常规理论架构Fig.1 Conventional theoretical framework of PPP mode

PPP模式最早源起20世纪30年代英国，用于保障性住房建设与管理。我国于20世纪80年代开始引入PPP模式，主要在公用事业和基础设施建设领域开展[6]。2014年我国财政部、国家发展改革委分别出台了《政府和社会资本合作模式操作指南》《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，规范推广运用政府和社会资本合作模式；2015年5月22日，国务院办公厅出台《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（42号文），进一步统筹各部委关于PPP模式的意见，促进PPP模式健康发展。

根据相关文件可以看出，PPP模式的核心要素有几点:

1）合作关系:而非传统项目的甲、乙方的关系，双方要在某个具体项目上，长期共同合作以最小的资源实现最优的产品或服务。

2）风险共担:风险分解并分配到最能有效控制风险的途径中去，让最适合承担风险的一方去承担。

3）收益可调:兼顾公众利益与企业的可持续性发展，平衡局部与整体利益，协调短期与长期利益。

4）监督管理：保护公共产品和服务的平直与充足，保护公众利益，通过绩效考核评价运营成果。

PPP模式主要有3种回报机制，如图2所示：使用者付费、政府购买服务、可行性缺口补助。

图2 PPP模式回报机制Fig.2 Return mechanism of PPP mode

2.2 新型智慧城市PPP模式特点

PPP相关理论和政策并不是专门针对新型智慧城市而设计，而是对广义政府和社会资本合作模式的指导和规范。对于新型智慧城市PPP模式，则具有它本身的一些特点：

1）新型智慧城市很多项目属于公益性（不可运营）项目

传统PPP大多应用在住房建设、城市供水、污水处理、轨道交通等具有成熟运营模式的项目中。但在新型智慧城市建设中的很多项目，如公共信息服务平台、基础数据库、智慧政务、平安城市、数字城管等都缺乏“使用者付费”基础，需要依靠“政府付费”回收投资成本，不具备可运营性，并没有可靠的经验可以借鉴。

2）新型智慧城市大多数项目建设成果包含技术平台、数据资源等软性资产

新型智慧城市建设投资除了硬件基础设施外，更多包含各类软件平台、数据资源等软性资产，由于这类资产从金融角度来看并不容易评估其具体价值，通过资产抵押、融资租赁等方式来获得资金的渠道受限。

3）新型智慧城市PPP项目很多是由多个子项目打包

根据城市规模不一，新型智慧城市投资规模大多约10～30亿元不等，但这并不是单一项目的规模，而是由众多子项目打包而来。

因此，新型智慧城市PPP模式应用更加复杂，社会资本募集也更加困难，其运营也面临更多的不确定性。值得欣慰的是目前PPP社会资本方资金的来源也逐渐多样化：国家发展改革委办公厅2017年4月印发《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》的通知；国家发展改革委、中国证监会2016年12月发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，都在促进PPP项目融资渠道的多样化，直接融资在PPP项目中逐渐开始进行。PPP项目资产证券化等融资模式一方面可降低融资的成本，另外还可以让风险的分散更为合理，政策性风险由政府承担，金融风险由金融机构承担，有利于充分激活资本市场，对于盘活存量PPP项目资产、吸引更多社会资金参与提供公共服务、提升项目稳定运营能力也具有较强的现实意义。

3 新型智慧城市PPP模式对企业的要求

3.1 PPP模式对参与企业的潜在要求

虽然PPP模式是一种较好的推动新型智慧城市建设的模式，但对于经验不足的建设运营方或条件不完善的项目来说，也存在失败的风险。历史上典型的案例如国家体育场（鸟巢）BOT项目，由中国中信集团联合体、北京市政府国有资产经营管理有限公司组建的国家体育场有限责任公司作为运作主体，负责国家体育场的融资和建设工作，北京中信联合体体育场运营有限公司负责30年特许经营期内的场馆运营，在特许经营期满时，再将项目相关资产全部移交给北京市政府。但由于建设内容的不断变化、运营经验的缺乏、市场需求和开拓不足最终导致此次PPP融资建设模式的失败，最终由政府接手该项目的管理和运营[6]。对于新型智慧城市来说，情况则更为复杂，大多数新型智慧城市项目不属于传统意义上的可运营项目，因此企业参与新型智慧城市PPP建设，需要具备良好的社会资源和政府关系，具有雄厚的财务和融资能力，具备PPP方面专业的技术、金融、管理等各方面的人才，需要在项目选择、融资模式和合作伙伴选择等方面进行谨慎评估和决策[7]。

3.2 参与新型智慧城市PPP模式建设企业能力分析

参与新型智慧城市PPP模式建设企业分析有必要对企业进行分类。企业传统能力分类标准，主要从营业收入、从业人员数量等角度，按一定的标准将企业分为大型企业、中型企业、小型企业、微型企业。如按照国家统计局《统计上大中小微型企业划分办法》2011年划分的标准，从业人员大于等于300人、并且营业收入大于等于10000万元，即为大型企业等[8]。

由于新型智慧城市建设内容广泛、项目类型多样，PPP模式的复杂与较长的运营周期，本文提出结合企业传统分类标准，从企业规模、企业性质、业务范畴、投融资能力等多个角度对企业进行分析，提出不同类型企业参与新型智慧城市PPP项目的策略建议，供相关企业参与PPP模式思路借鉴，具体见表1。

表1 企业PPP能力分析Tab.1 PPP capability analysis of enterprises

具有两项（含）以上的标签为优秀的，适合作为PPP项目的直接参与方或牵头方，与政府全面合作开展智慧城市PPP模式的建设运营。其次则可以作为PPP项目的联合参与方，与牵头单位组成联合体参与智慧城市PPP合作建设运营；或者牵头参与单个专业项目的PPP模式开发运作。再次则不太适合直接参与智慧城市PPP项目建设，适合作为承建方以传统模式承担相关业务开发。

如“方正国际”作为国有大型上市公司，依托方正集团，业务领域涉及信息、金融、医疗、教育、科技园区等多方面，有能力作为新型智慧城市的组织者，与地方政府全面合作开展PPP模式建设。

3.3 地信类企业参与新型智慧城市建设启示

新型智慧城市建设需要智能化的时空信息基础设施支撑。城市统一的、具有时空特征的时空信息基础设施是新型智慧城市建设不可或缺的基础，是各部门、各行业相关信息有效衔接的桥梁，是基础信息资源和业务信息资源网络化汇聚和统一化管理的支撑[9]。地信类企业在新型智慧城市建设中大有可为。

在“互联网+”、大数据、PPP时代下，地理信息企业参与新型智慧城市建设要积极拥抱新模式，逐渐从传统的项目建设模式转到城市发展所须的PPP合作发展模式，从管理服务提供运营和开展数据挖掘运营服务等，逐步提升建设运营能力。并依据企业性质、业务规模和业务类型等找准定位，积极融入产业全生态链合作中，共同开拓新型智慧城市市场。在应对具体PPP项目时，目前大多数地信企业需要组成联合体，增强竞争力，共同分担项目风险，则需要对双方或多方的资金、业务、文化充分分析，避免合作不畅导致项目失败。

4 新型智慧城市PPP模式典型案例

目前PPP在新型智慧城市领域投资比例并不高，但有逐步提高的趋势。据财政部全国PPP综合信息平台项目库统计，全国入库项目截至2016年12月末，共计11 260个，投资额13.5万亿元。其中，已签约落地1351个，投资额2.2万亿元，落地率31.6%。行业方面，市政工程、交通运输、城镇综合开发三类入库项目数居前3名，合计占入库总数的54%；在项目回报机制方面，全年政府付费和可行性缺口补助两类项目比重逐步提高[10]。

以下以安徽淮北为例介绍新型智慧城市PPP模式的实际应用。

4.1 淮北PPP模式基本情况

淮北地处苏鲁豫皖四省交界、淮海经济区腹心，市辖三区一县。淮北市“源煤而建，因煤而生”。2009年3月，淮北被国务院确定为第二批资源枯竭型城市，依靠煤炭支柱产业支撑较高发展速度不再可能，“发展转轨、产业转型、城市转向、动力转换”成为淮北面临的现实难题。虽然经过努力取得了阶段性成效，新的增长动力仍不足弥补传统增长动力弱化造成的缺口，为在经济新常态下实现“产业精良、城市精美、文化精深、作风精细”的“精致淮北”战略目标，迫切需要加强创新驱动能力。

淮北市委市政府在探索资源枯竭城市创新转型发展路径的过程中，逐步加深对新型智慧城市作用和意义的理解，并将其与淮北城市发展战略、发展途径紧密联系。淮北市于2013年8月成功入围住建部第二批国家智慧城市试点名单，并提出了明确的新型智慧城市建设方案，初步计划在基础设施、建设与宜居、管理与服务、产业与服务四大领域实施30多个项目，其中重点实施信息化基础建设、综合信息服务平台、智慧政务平台等13个具有淮北特色的重点工程。

淮北市的主要智慧城市项目投入规模过亿元，淮北市政府充分理解并接受PPP合作模式，愿意与社会资本合作，按PPP模式设立智慧城市产业投资基金和智慧城市建设运营公司。先期开展了淮北平安城市项目、淮北市智慧城管平台项目等诸多项目建设，建设成效良好。

4.2 淮北PPP模式资金筹集

淮北智慧城市产业投资基金基本框架如下:

图3 智慧城市产业投资基金框架Fig.3 Framework of investment fund for smart city

智慧城市产业投资基金主体部分由金融资本投资，但通过有限合伙人分级，给予金融社会资本优先级来增信。投资基金通过项目收益偿还投资本金，项目的回报将通过运营公司提供运营服务产生的收益获得，运营服务包括以下三类：政府管理信息化项目（非经营性）、公益服务信息化项目（准经营性）、公共服务信息化项目（经营性）。目前依托运营公司开展的智谷科技园也已经建成并开园，打造“双创”平台，助力淮北转型升级。

4.3 淮北PPP模式案例意义

淮北采用PPP模式建设新型智慧城市，解决了几个难点：

第一，投资市场化的问题。原来传统的模式更多是一种政府投资，流程一般是申请预算、招标、建设，存在的问题是项目分散、资金有限、周期长、建设质量难以保障持续。PPP模式通过特许经营的模式解决了投资的市场化问题，不仅是财政投资，更多吸引社会资金的注入。

第二，运营市场化的问题。传统模式更多地通过政府自建、自我运营的发展模式，存在的问题是技术人员不足，流动性比较大，技术更新比较慢，运行效率比较低。新的运营模式是通过专业的PPP公司市场化运营，对城市的资源和资产进行充分整合挖掘，通过市场化的模式来运营发展，有专业的团队保障。

第三，机制市场化的问题。传统模式更多是各个部门各自为政，每个部门从自己主管业务考虑问题，协同也比较困难，共享基本上是靠行政手段，没有行政的强制措施共享基本上难以实现。新模式是靠政策引导之后市场来驱动，通过投资来协同，通过资金来调动各个部门参与的积极性，提出一些明确的标准和规范、要求以及协同的需要，市场推动的模式解决了比较好的市场化机制问题。

PPP作为众多投资运营方式之一，是解决新型智慧城市建设难题的有效途径。未来将有更多的创新新型智慧城市建设运行机制和投融资模式涌现出来，激发社会活力，推动企业参与各地新型智慧城市建设，促进城市可持续发展。

5 结束语

1）模式总结

新型智慧城市是在新常态下我国城镇发展建设的新模式，新型智慧城市建设体量庞大，PPP模式推动新型智慧城市建设具有现实的需求和意义。地方政府可以避免政府债务持续扩大，对减轻地方政府财政压力具有重要意义；同时与企业开展市场化合作，优势互补，促进政府职能转变，助力为百姓提供更高效的社会产品和服务；企业角度则可以实现能力逐步提升，转型整体建设运营服务，拓宽社会资本投资渠道，实现节约资源，促进企业进一步可持续发展，实现多方共赢。

2）问题探讨

虽然PPP是新型智慧城市建设的重要模式，但针对新型智慧城市其建设与运营并不成熟，还处于不断摸索和创新的阶段，以下几个方面还需要继续关注和探讨：

①PPP立法还不完善，有待出台进一步规范的法规，提供稳定的法律环境，有利于降低企业运营风险；同时也可避免借PPP之名行变相融资之实。

②新型智慧城市很多PPP项目物有所值定量评价还存在一定难度，这给项目评估带来一定风险。

③大数据的分析利用可能成为未来新型智慧城市PPP项目的运营点之一，这将进一步增加企业参与新型智慧城市PPP项目的积极性，同时也将提升新型智慧城市的主体获得感。