广州新型智慧城市应用探索：城乡规划的智慧化管理

王建军，胡 海，朱寿佳，杨杰明

(1. 广州市城市规划勘测设计研究院，广东 广州 510060；2. 广州市城市规划自动化中心，广东 广州 510030)

1 新型智慧城市与城乡规划智慧化

2016年，中国“十三五”规划纲要提了以建设新型智慧城市。政府推行电子政务、建设新型智慧城市等为抓手，以数据集中和共享为途径，推动技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。新型智慧城市与智慧城市相比，重要在于以人为本和问题导向。“新型智慧城市”规划的关键领域包括智慧化提升城乡规划自身能力和智慧化解决城乡规划中遇到的问题，如城镇空间发展与动态监控、城市资源管理和高效利用、城市安全、灾害防灾、城市基础设施、交通规划、智慧经济发展、社区建设、历史文化保护等[1]。

随着我国新型智慧城市建设推进“三规合一”和“多规合一”等公共信息平台建设迎来新的发展机遇，城乡规划智慧化管理有更多实践[2-3]。政府通过拓宽规划管理的数据种类和内容，加大数据资源共享共建，提供面向专业领域数据管理服务，提高了决策支持水平，提升了规划编制、审批、管理的效率[4]。新型智慧城市的规划管理应用越来越多，如上海、深圳[5]、广州、武汉[6]等地的“一张图”系统、珠海的重点项目移动办公系统[7]、东莞的总规、控规、建设项目、市政规划的全过程电子报批系统[8]。但现有的新型智慧城市的城乡规划管理研究和应用，关注数据收集、处理和分析，业务的流程管理，但是对本身规划数据质量、精度和规划之间智慧化协调研究分析不足，影响法定规划的编制、审批和管理。如何更好地做好新型智慧城市的规划管理，更加智慧化地开展规划编制和管理，成为新型智慧城市应用中的重要问题。本文将以广州为例对城乡规划的智慧化管理进行探索，为广州建设新型智慧城市提供支持。

2 广州城乡规划智慧化管理探索

地理信息系统、遥感、大数据等新技术迅速发展，渗透到广州城市规划规划编制、技术审查、行政审批、规划督察等各个环节，城乡规划逐渐向数字化、网络化、智慧化方向发展。

2.1 规划编制智慧化探索

2000年以后，广州逐步建构起以战略规划为指导、总体规划为支撑、控规为基础的城乡规划体系。战略规划和总体规划（如图1所示）的动态评估，控规和村庄全覆盖，从三规合一到多规合一，并在多规合一过程中建立一规合一和两规合一的管理体系，规划编制的纵向和横向体系逐步统一，并形成联动管理机制。

图1 战略规划与城市总体规划的关系Fig.1 The relationship of the strategy plan and the master plan

战略规划对城市发展及建设活动有效地引导和控制，成为城市发展的纲领性文件。在其指导下，编制城市总体规划、近期建设规划、控规、重点地区城市设计等规划成果。广州三年一次对战略规划进行实施总结评价，评估结果一方面形成新的战略规划动态维护成果，另一方面加强向下体系的内容传导，指导下层面规划编制。

城市总体规划建立在对战略规划评估的基础上。最新一轮的城市总体规划成果开展了法条化的探索，将规划内容演变为法律条文模式，便于上承下传和执行。广州总规法条化通过“三规合一”工作增强不同部门空间规划的协调性、制定了总规批后实施指引，规划成果内容和表达，夯实总规作为公共政策的技术基础。

控制性详细规划和村庄规划全覆盖是智慧化规划编制的核心环节。控规在落实上层次规划的基础上对各区近年编制的控规、专项规划等进行梳理，并将省市区重点项目落实到控规，构建“一张图”管理平台，推进了用地管理的科学审批。广州全市1142个行政村，基本实现村庄规划全覆盖。广州建立村庄规划信息管理平台，与控规全覆盖图进行协调和整合，形成城乡“一张图”，加强乡村地区的项目落地。

广州市“三规合一”协调发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划3个主要规划之间的矛盾。一规合一是以控规为平台，以用地为核心，汇集总规、控规、专项规划等多要素，合并为一张统一市域建设用地管理图纸，如图2所示。在此基础上与土规进行协调，形成两规合一，减少两规冲突，提高用地审批效率。将产业、文化、教育、体育等多项专业规划的项目与两规合一建设用地的相互协调，实现专项实施计划项目落地。

图2 智慧城乡规划编制体系图Fig. 2 The system of urban and rural smart planning

2.2 规划管理智慧化探索

在建立完善的编制数据基础上，广州从20世纪90年代就开始推进规划管理信息化，将数据与应用进行高效率整合。在新技术发展的影响下，广州进行信息化管理到智慧化管理渐进式探索，融入办公自动化系统和大数据云平台技术，建立了数据录入、检测和应用管理的机制，确保城乡规划的高效管理。

1）初期阶段：城乡规划数据入库、业务流程信息化

广州城乡规划初期以应用为主进行信息资源整合、管理和服务，具有成果数据化和业务流程信息化特征。从地形图数据发展为拥有多种基础空间数据和规划编制成果、控规管理材料、业务办公资料的空间数据库。如广州开发城市规划管理“一站式”窗口制业务系统，来文、信件、资料和信息统一进出，且配合全局综合业务系统和会议系统形成“收文-经办-会办-审核-发文”全流程的功能[9]。

2）中期阶段：数据和业务流程融合，实现部门联动审批

广州城乡规划对数据和业务流程进行初步融合探索。一开始实施“用地划拨-修详规划-建筑单体-竣工验收”的规划环节的建成电子报批系统。随着信息系统性能和智慧化程度的不断提升，电子报批系统纳入一张图管理平台。一张图是以规划管理单元为基础，强制性与非强制性控制相结合的、动态更新的城市规划管理图则编制创新[10]。一张图上线作为规划审批平台，是广州城乡规划空间资源平台的重要构成。

3）新时期：实现一张图为基础的三规合一和多规融合

广州城乡规划贯彻多规融合理念，继续深化多部门的多源数据和业务衔接。三规合一信息联动平台对“三规合一”规划图、控制线、土地利用总体规划、控制性详细规划、经济社会发展规划、“三规合一”远景规划图等成果进行管理。在三规合一和控规一张图平台基础上，完成规划差异比对，控规和村规协调分析。多规合一”信息联动平台满足“多规合一”资源管理、规划矛盾识别与协调、信息共享与交换、台账与辅助决策，为多部门间规划矛盾检测和协调等提供技术支撑，实现控规一张图为基础的多规融合。

随着近几年大数据革命的发展，广州也正在开发新一代智慧时空信息云平台，将融入大数据云平台、三维激光测绘成果和高精度规划编制成果，以及大量的规划审批数据，将对加强规划引领和管控起到重要的推动作用（见表1）。

表1 广州城乡规划智慧编制和管理内容表Tab.1 Urban and rural smart planning and managment of Guangzhou

3 广州城乡规划智慧化管理体系

规划作为指南针对城市发展起着方向指引作用，其不断丰富编制内容，以适应复杂多变城市新需求。规划编制内容的庞杂和划管理对象多元，一定程度上影响空间管理层级和规划编制层级对应关系。另一方面，随着业务信息平台不断升级和扩容，规划管理者对平台信息共享提出要求。需要理顺空间管理层级、规划编制层级和规划管理层级。结合对广州规划编制和管理智慧化探索进程的梳理，应当构建体系性更强的智慧化规划管理体系，这一模式包括城市规划决策、管理、实施、技术和数据5个层面。

3.1 决策层：以战略规划为指导、总体规划为支撑，强化以五年规划为基础的空间规划体系

特大城市因其管理体系层级复杂性，存在多元城市规划与管理主体。各区和空港、开发区以战略规划为指导、总体规划为支撑。广州以三规合一为平台，落实战略规划指导要求，总体规划管控要求。通过构建五年规划空间体系，避免重复性、类似性规划研究和规划，且从系统性角度，全局性角度考虑规划编制必要性，加强决策，避免规划浪费，达到智慧化开展规划编制要求。构建涵盖总规、控规等11项，对提升城市建设品质、加快建设重点功能区、完善重大基础设施、提升城市公共服务、促进资源集约高效利用、优化城市管理体系、城市基础数据平台、城乡统筹等方面进行统筹，做好前期规划编制决策。

3.2 管理层：基于广州市城市规划管理一张图平台实现各层规划管理

中央提出“一张蓝图干到底”，广州在城乡规划智慧化管理层面，坚持以“一张图”平台为管控核心，法定规划入库作为审批、专项规划作为参考调整提升规划智慧化编制管理。广州制定和完善覆盖各层次规划的规划成果计算机文件标准，建立高效合理的数据组织和访问体系，实现规划管理“一张图”数据库的动态更新和管理维护。一是总体层面，梳理城市总体规划强制性内容，形成总规管理图则。通过“九大图组”建立城市总体规划与控制性详细规划的纵向联动关系。对城市生态底线、空间管制、“三区四线”、重大交通市政基础设施和公共服务设施、历史文化保护等内容和管理要求进行明确，制定刚性的管理细则。二是在详细规划实施层面，通过对项目实施方案，过程和结果进行动态监控、模拟和评价，判断项目符合规划要求，防止违法规划的行为，并能够及时纠正。三是在专项规划层面，制定一规合一和两规合一建设用地范围，能更好满足各方利益诉求，引导专项规划项目合理建设，提高土地经济利益。

3.3 实施层：城市设计与年度用地计划相结合、规划实施评估等优化规划实施

城乡规划实施主要通过各类规划编制、项目实施建设完成。因而在编项目实施方面注重城市设计和年度用地计划统筹规划和建设，最后通过规划实施评估，重新审视规划编制、重大项目建设情况，反馈回规划项目编制制定和督察重大项目建设进展，实现城乡规划实施层面的动态监督。

城市设计和年度用地计划工作相结合，推进建管审批与城市设计的协调。加强前期规划的介入指导和对项目景观效果、场地设计、市政环境的规划指引。建立“规划设计-工程-工程文化-城市文化”的提升路径，逐步实现“全覆盖、全要素、全流程”的管控体系，加强规划编制实施的协调性。

广州对总规、控规、村庄规划实施等进行规划评估，以此动态调整规划目标和指标。广州用三图两表（增规划编制完成情况、重点项目实施情况和各区规划执行情况）加强重大建设项目的建设实施监督情况。广州规划实施评估结合“多规合一”，以“一张图”平台为基础，以实施评估GIS平台体系为技术支撑，形成“1个实施评估总报告+1个白皮书+X个各区实施评估报告+Y个市直部门专项评估报告”的成果体系。

3.4 技术层：通过多源数据，应用新技术辅助决策

新型智慧城市强调行业数据共享与融合，因而综合应用多源数据，应用新技术和方法辅助专业领域决策成为城乡规划智慧化编制和管理需要。如基于POI数据，对公共服务设施集中建设的空间绩效分析，分析高新技术产业、众创空间、制造业等空间分布特征，对于优化公共服务设施，向科创资源服务配套倾斜有重要作用。基于交通流量统计数据，进行广州交通组织优化与评价。针对城市热岛、雨涝、面源污染、生物多样性退化等关键生态问题，广州采用生态问题机理模型分析、生态过程模拟与总规方案情境下的生态风险模拟等技术方法，开展雨洪调控、面源污染控制、大气污染防治、通风与热环境改善、固体废弃物处理、清洁能源利用、城市生物多样性保护等7项生态专项规划，辅助构建城市生态空间规划体系。

3.5 数据层：强化数据制作及入库标准要求，提升规划生产效能

控制性详细规划作为法定规划重要基础，其成果的质量直接关系政府效率。城乡规划编制大量技术人员需严格遵循数据层要求，强化数据制作及入库标准，提升规划生产效能。《广州市城乡规划“一张图”编制工作规程》明确责任主体、事权要求、工作流程，明确指出加强成果的初审、入库格式审查，发挥控制性详细规划的效益。广州组织编制《广州市城乡规划一张图成果制作规范》《控制性详细规划（编制、修改、修正）上网文件数据格式审查要求》对数据入库标准提出严格要求，如图3所示。

图3 城乡规划智慧化管理体系构成框图Fig.3 The smart management system of urban and rural planning

4 结束语

广州新型智慧城市快速发展，与国土资源与城市规划应用探索实践密切相关。控规、村庄规划全覆盖、三规合一和多规合一、规划实施评估等国土资源城乡规划的新要求，提升了广州城乡规划智慧化管理水平。广州城乡规划智慧化管理经历3个阶段，初期信息化、中期多部门信息共享、后期的数据业务系统融合发展。适应新型智慧城市信息互联互通、行业数据共享和融合、信息安全的原则，广州通过信息标准化、业务规范化、办公自动化、管理制度化等实现信息收集、分析和利用，实现城乡规划智慧化管理。广州市在窗口业务系统、广州城乡规划空间资源平台、多规合一信息联动平台等系统建设，遥感、大数据、三维等新技术应用进行有益探索。通过决策层、管理层、实施层、技术层和数据层智慧化探索，满足规划编制、审批、督察和服务全过程新需求。

受制于庞大规划体系和规划协调复杂性，广州仍然存在规划编制碎片化、规划入库更新不及时影响审批和国土规划双坐标管理等问题。大量积累多年的规划成果未能形成“知识库”引导规划编制和管理，对规划师和管理者投入心血和财政支撑存在浪费。智慧化城乡规划需要更广泛的信息共享和更深层次的信息挖掘，以此为智慧社区、智慧交通等提供技术支撑。随着新技术的日新月异，新型智慧城市建设需求不断增多，城乡规划智慧化管理迎来更大机遇。今后可在数据、系统、业务全流程的智慧城市管理，智慧城市规划和新型智慧城市的衔接，信息数据挖掘与分析利用等方面进行更多尝试。