加强和创新基层社会治理的调研与思考

■戴大新 魏建慧/文

加强和创新基层社会治理的调研与思考

■戴大新 魏建慧/文

我国自古就有“郡县治，则天下治；郡县安，则天下安”的说法，郡县以下皆为基层。加强和创新基层社会治理，是社会主义社会发展规律的客观要求，是人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的重要保障。鉴于此，绍兴致力制度、手段、方法创新，着力提升治理体系和治理能力现代化，并取得了一定的成效。本文通过梳理绍兴基层社会治理探索实践，分析存在问题和短板，提出基层社会治理的对策与建议，旨在为推进社会治理精细化提供“绍兴经验”。

一、探索实践

近年来，绍兴始终把坚持发展“枫桥经验”作为加强和创新基层社会治理的重要载体和切入点，着力构建“互联网+社会治理”新模式，着力打造“枫桥经验”升级版，切实提升基层社会治理和维护社会和谐稳定的能力和水平，走出了一条具有绍兴特色、符合现代社会治理规律的新路子。

（一）大力推进网格化服务管理

一是以整合促规范。按照“一张网”思路，将安监、消防、城管、卫计、市场监管等全部纳入到统一网格，最大限度地统筹职能、力量和资源。截至2017年3月底，在全市已划分网格9460个，发展网格员2.9万余名。二是以培训促管理。市级层面，对全市综治平安（综治）办主任进行对网格及两级平台建设专题培训；各区、县（市）层面，由党委“一把手”对网格工作进行专门部署；各乡镇（街道）层面，通过集中开会和干部下村等形式对网格长、网格员开展业务培训，确保对所在网格情况清、底数明。两年来累计开展培训2400余次。三是以考核促落实。加强对网格长、网格员工作的考核，严格落实“以奖代补”政策，并对责任不落实、在岗不履职的网格长、网格员进行教育引导或岗位调整。截止2016年12月底，全市用于信息采集“以奖代补”资金累计已达422万元。

一是完善组织机构。深化发展乡贤参事会组织，鼓励乡人推崇的本土精英、在外发展的外出精英、来绍投资创业的外来精英加入乡贤参事会。引导成立乡贤参事会或分会，鼓励设立乡贤顾问。截至2017年3月底，全市已培育发展村级乡贤参事会1832个，占行政村（社区）总数的71%，共有会员16958人。二是实行荣誉激励。定期开展“模范乡贤”“杰出乡贤”等评选，并以村歌村史、公德榜、乡贤祠、“命名制”等形式，记录乡贤“事迹佳话”。积极把杰出乡贤吸收到党内，支持乡贤依法参与村“两委”选举，调动其参与基层治理积极性。目前，全市共有1352名乡贤担任村干部，其中25名担任村主职干部。三是推动作用发挥。积极引导乡贤参事会及乡贤参与农村公益事业建设、矛盾纠纷化解等。今年以来，参事会各参事会及乡贤共募集资金23447.7万元，发放困难户慰问金4809万元，引进项目资金37035万元，提供决策咨询6222条，收集村情民意15913条，化解矛盾纠纷5555起。

（三）大力推进村规民约普及

一是规范修订程序。严格按照宣传发动、组建班子、草拟初稿、讨论修改等“八步骤”要求，引导群众广泛参与村规民约制订工作，确保“制订修订过程符合法定程序、条文内容符合法律规范、公布实施符合法治精神”。截至2016年10月底，全市2615个行政村和社区全部完成村规民约制订修订工作。二是确保内容科学。按照“缺什么、补什么”原则，指导各村科学设定内容条款，编写各具特色的村规民约，努力做到“因村制宜、各有特色”。同时，把“美丽乡村”建设、“三改一拆”“五水共治”等党委政府中心工作，村干部选举“五不能”“五不宜”资格条件要求等纳入村规民约内容，使其更加科学完整。三是引导村民守约。探索村规民约奖惩机制，成立由村“两委”成员、村务监督委员会成员、村民代表、乡贤等组成的执规（约）组织或监督评议小组，推广“红黑榜”制度。对遵守规约的，给予“红榜”表彰；对违反规约的，给予批评教育，并张贴“黑榜”公布，同时取消或暂缓发放村相关福利待遇，取消评先评优资格。

（四）大力推进矛盾纠纷多元化调解

一是创新工作机制。积极推进行业性、专业性调解组织建设，拓宽第三方参与纠纷化解渠道，发挥社会力量的积极作用。目前，绍兴市两个试点项目（中立评估机制建设和调解志愿者队伍建设）进展顺利，绍兴市仲裁委探索中等城市仲裁机构参与矛盾化解的“绍兴模式”，被《法制日报》整版刊发。二是创新调解主体。根据矛盾纠纷发生的特点，有针对性地从纠纷易发行业和领域遴选仲裁员，开展纠纷调解工作。注重从社会中聘请品德高尚、业务精良、作风正派的社会人士任特邀调解员，进一步促进矛盾调解主体多元。如诸暨市招募调解志愿者1396人，建立专业性调解志愿者队伍10支。三是创新方法手段。调解过程中，注重以法析事，以理服人，最大可能通过和解的方式彻底解决当事人纠纷。市仲裁委首创仲裁确认业务，将经第三方组织协调达成的调解协议进行仲裁确认，赋予其强制执行效力。如诸暨市探索网上网下联动模式，建立供需对接机制，确保调解工作的针对性和成功率。

（五）大力推进基层治理信息化建设

一是分类建设两级平台。结合绍兴实际，大力推进县、乡两级社会治理综合指挥平台建设。在县级层面探索出自建型、依托型、整合型等三种平台建设模式，6个区（县、市）分别建成自建型平台3个，依托型平台2个，整合型平台1个，全市117个乡镇（街道）全部建成乡级社会治理综合指挥平台。二是大力推进视联网建设。依托全省电子政务视联网平台建设，全面推开综治视联网工程，市、县、乡三级的视频网络系统实现100%覆盖。特别是在G20峰会期间，省市县三级每日通过综治视联网召开社会稳定形势分析会，实现了远程视频会商，多地区交流互动，有效提高了峰会维稳安保实效。三是推广应用信息化终端。加大平安通和平安浙江APP应用力度，将平安建设信息系统由桌面电脑推向手机移动端，有效提高网格信息收集报送的效率，发动更多干部群众参与平安建设。截至2016年10月，全市已开通应用平安通账户9380个，网格覆盖率达到99.2%，注册平安浙江APP22.1万余个。

2.对接AP-BEPS成果的国内税法法律阶位偏低。中国现行对接转化包括“最低标准”的BEPS各类行动计划成果的几项国内税收单行法规，基本属于部门单行规章，严格意义上不属于法律范畴，法律约束力不强，影响BEPS行动计划成果的国内执行力。

（六）大力推进基层组织规范化建设

一是实施“领头雁”工程。开展“枫桥式”乡镇（街道）、派出所、人民法庭创建，以提升规范管理、执法司法、便民服务等水平为突破口，通过内挖潜力、外树形象，形成“你追我赶、争先创建”的良好态势。目前，绍兴市“枫桥式”乡镇（街道）、派出所、人民法庭分别有90个、23个、13个。二是实施“凝聚力”工程。全面建立市、县、乡党委书记抓基层党建问题清单、任务清单和责任清单制度，并以媒体公示、季度督查通报、年底述职评议考核等方式抓好落实。建立抓基层党建和基层政权建设专题分析研判制度，每两月召开一次由区、县（市）委书记参加的基层党建工作例会，强化“一把手”主体责任。三是实施“强基础”工程。着力推进乡镇（街道）社会服务管理中心规范化建设，做实做强基层服务管理主平台。按照社会治理“一张网”要求，规范机构设置、加强人员配备、改善运行模式，推动行政资源、服务资源有效整合。目前，绍兴市乡镇（街道）社会服务管理中心规范化建成率已达100%。

二、问题短板

社会治理创新是一项基础性、系统性、长远性工作，覆盖面广，联动性大，涉及部门多，就当前绍兴工作推进情况看，虽取得了一定成效，但还有诸多需要完善和改进的地方，突出体现在以下方面：

（一）思想认识不适应

一些基层干部特别是镇、村一级干部，对基层社会治理工作的表面上重视，但对其重要性、紧迫性认识还不足，缺乏大局意识、危机意识。特别是在当前新形势下“怎么抓”“不会抓”的问题突出，对一些重点工作“只安排、难落实”或“只喊口号、不见行动”，抓社会治理工作不如抓经济发展用心、用力。比如基层社会治理信息化工作，有部分镇、村在人员配备、经费保障等方面还没有按照省市文件要求落实到位。

（二）运作机制不适应

网格化管理在基层社会治理中的作用日显重要，但其具体运作机制还不够完善，网格的服务管理作用发挥受到很大制约。网格员队伍建设上，由于网格员工作薪酬没有保障到位，岗位吸引力低，难以吸收骨干力量担任。且目前网格员队伍大部分由村（社区）干部、村民小组长兼任，不同乡镇差异较大，迫切需要从制度层面加以统筹规范。

（三）治理体系不适应

村（居）承担的行政任务过多，与其自治组织的基本性质不尽相符，导致用于村（居）民自治、服务群众的精力不足。如有的村（居）委会行政性事务占80%以上的精力，有的盖章证明的事项多达40余项。随着人口流动加快，越来越多的本地村民流向城区、新城或中心集镇，有的地方本地人口与外地人口倒挂严重，导致公共服务资源紧张、社会治安形势严峻。尤其是经过多次合并的面积大村、人口大村以及多个村合并的新型社区自治功能更显薄弱，郊区农村的治理体系迫切需要调整完善。

（四）力量布局不适应

近年来，乡镇（街道）干部进出渠道狭窄，绝大部分乡镇（街道）年轻干部比较看好既实惠又有前途的工作岗位，综治维稳力量后继乏人，呈现出年龄偏大、精力不济的问题。乡镇干部一人多职现象严重，综治干部专干“不专”且变动频繁，与实际承担的任务不平衡。总的来说，基层综治维稳队伍在选配上难以适应基层社会治理工作的需要，结构上青黄不接，趋于断层。

（五）信息共享不适应

一些地方和部门对信息化建设布局缺乏全局考虑和总体设计，“各自为战”的现象仍比较突出。数据信息部门化约束、条块分割严重，影响信息共享、资源互通、管理互联。基层治理信息化架构还不够健全，缺乏一口受理、闭环处置的基层社会治理工作机制。如有的部门为了适应信息化要求，普遍建立各自的信息应用系统，其中大部分延伸到乡镇（街道），有的还延伸到村（社区），给基层干部带来越来越重的信息采集、录入方面的工作负担。

三、对策建议

加强和创新基层社会治理，努力建设更高水平的平安绍兴，进一步增强人民群众安全感，关键要更加注重联动融合、开放共治，更加注重民主法治、科技创新，不断提升社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

（一）着眼程序民主化，进一步完善治理机制

一是畅通村民自治渠道。完善党组织领导的充满活力的乡村群众自治机制，完善村民代表会议和协商议事会议制度，拓宽村民参加治理的范围和途径，健全民情恳谈、听证、论坛、评议等对话机制，让村民能够依法办理自己的事情，促进政府治理与村民自治良性互动。二是强化党务村务监督。加强党风廉政建设，进一步完善乡村党务、村务、财务、服务等信息公开制度，健全农村信息公开目录，采取多种形式和途径，及时公示村务工作的办事流程、工作进度、执行效果、经费收支等情况，接受群众监督。有序开展村民对基层政府及其派出机构工作情况的评议，对服务单位和服务企业服务情况的监督，切实维护群众民主权利与合法权益。三是源头治理矛盾纠纷。完善矛盾调处机制，健全县、乡、村、村民小组四级人民调解网络，使乡村内部矛盾纠纷通过自治组织和社会组织及时化解在基层。依法依策及时妥善处理群众的合理诉求，凡是与村民切身利益密切相关、影响面广或容易引发社会不稳定的重大决策事项，充分听取村民意见，及时反馈处理结果，防止因决策不当而损害群众利益。

（二）着眼主体多元化，进一步形成治理合力

一是发挥党政主导作用。大力推进政社分开，放开市场准入，释放改革红利，凡乡村能办好的尽量交给乡村力量承担。完善社会治理考核机制和指标体系，履行基层治理职责，落实政策措施，完成目标任务。扩大乡镇党委政府在乡村治理中的资源整合权、管理权和支配权，加大对乡村治理的统筹领导和具体指导。二是发挥村民主体作用。加大宣传引导力度，帮助村民正确认识民主制度，规范行使民主权利。深入开展以村民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策实践，以自我管理、自我教育、自我服务为主要目的的民主治理实践，以村务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践，全面推进村民自治制度化、规范化、程序化。三是发挥社会组织协同作用。积极培育和发展农村中介组织、专业协会等各类社会组织，发动农村中有威望、热心社会工作人士组建志愿者队伍，协助村干部开展政策宣传、矛盾调解和文明卫生监督等事务。发挥乡贤在乡村治理中的重要作用，推行杰出乡贤“挂职村官”“镇长顾问”等制度，及时将杰出乡贤吸纳到党组织中来，引导群众积极参与公共建设和公益事业。

（三）着眼理念法治化，进一步优化治理手段

一是加强基层法治。积极开展法律法规学习宣传活动，教育培养群众树立法治精神，努力形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治环境。党政机关要带头依法办事和遵守法律，引导农村群众运用合法手段反映诉求、维护自身权益。二是发挥道德力量。深入开展社会主义核心价值观、“最美人物”、优秀家风家训等评选活动，着力倡导“仁、义、礼、智、信”等传统美德。深入开展“文明礼仪进乡村”活动，引导群众养成文明习惯。大力弘扬家庭美德、职业道德和社会公德，努力营造诚信、友爱的社会环境。三是坚持民意导向。积极开展“网络问政”，妥善解决网民反映的合情、合理、合法的实际问题。开展县、乡两级“书记大接访”活动，切实化解基层矛盾、解决基层问题。改革完善信访工作制度，健全党政领导干部定期接访、约访、下访制度，完善和落实领导干部重大疑难信访案件包案制度。

（四）着眼管理精细化，进一步夯实治理基础

一是注重资源整合。统筹整合人口、就业、社保、民政、卫生、文化、治安等社会管理职能和服务资源，提高服务的供给效率和综合效益，推动基本公共服务向农村全覆盖。深化民情通工作，严格执行“一网覆盖、两员收集、三级分析、四步办理”工作机制，落实联系服务群众标准化。加强社会治安综合治理，整合政府、社会及乡村内部的信息管理资源，不断完善防控体系，提高平安建设水平。二是注重效率提升。建立健全以党组织为核心、自治组织为主体、社会各方面广泛参与的新型管理服务体系，改善农村信息基础设施，构建内外网结合的信息平台，实现各项管理服务的全天候、全方位和全覆盖。依托农村基层党组织，构建覆盖自然村、基层党员参与的服务网络，不断深化“网格化管理、组团式服务”工作，为农村广大党员群众提供便捷的生产、生活服务。三是注重平台搭建。以农村党建阵地为平台，培育新型农民专业合作组织，努力形成规模扩大、领域延伸、专业化合作组织带动、农民参与、行业组织服务的新格局。深入推进农村文化礼堂建设，积极开展文化惠民、文化走亲活动，推进公共文化服务向农村延伸覆盖。深入实施民间人才计划，发挥民间人才真正的引领、带动、示范作用，倡导、弘扬民间的正能量。

（五）着眼队伍规范化，进一步提升治理水平

一是选优配强两委班子。坚持把思想政治素质好、带富能力强、协调能力强的“一好双强”优秀党员选拔为村党组织书记，理顺村“两委”班子关系，完善村运行机制。明确村级党组织对村民委员会实行政治领导、工作指导、思想引导的职能，建立健全村级党组织领导下的“两委”分工负责制、“两委”联席会议、民主评议“两委”干部等制度，形成“两委”班子协调一致、良性互动的运行机制。二是加强党员队伍建设。提高党员发展质量，把年富力强、有一定经济头脑、具备一定科技文化知识的基层群众吸收到党员队伍及基层党组织领导班子中来，优化党员队伍结构。深化农村党员“进出口”试点工作，探索多元化警示型党员教育帮扶方法，努力保持党员队伍先进性和纯洁性。加强党员日常教育管理，严格落实党员先锋指数管理，切实发挥流动党员在流动人口中的先锋模范作用。三是抓好干部教育培养。加大村级后备干部选拔、培养力度，以乡镇（街道）为主建立村级后备干部库。按照分级负责、分类培训原则，突出抓好理想信念、宗旨意识和组织纪律教育。改进优秀村党组织书记和“两委”干部评选表彰活动组织办法，激发各类乡村干部干事创业热情，营造良好激励氛围。

（作者单位：中共绍兴市委政法委员会）