基础设施领域政府和社会资本合作项目操作路径及风险防范

2017-10-16李飞中铁隧道集团有限公司

新商务周刊 2017年5期

文/李飞，中铁隧道集团有限公司

文/李飞，中铁隧道集团有限公司

2014年以来，政府和社会资本合作模式在我国推广开来，逐渐成为基础设施投融资建设的重要方式，深刻的影响和改变着基础设施领域各参与方，三年多来，基础设施领域PPP模式不断发展、完善，同时PPP模式的多样性、复杂性与特殊性显露无疑。基于此，本文以实践中的PPP操作模式为基础，对基础设施领域PPP项目的操作路径进行分析，系统总结和梳理基础设施领域PPP项目操作路径，并基于投资人角度对风险防范措施进行研究讨论。

基础设施；PPP模式；风险

引言

我国PPP事业起步于80年代。1984年，广西沙角B电厂以BOT方式建设，它一般被认为是我国的第一个PPP项目，当时没有专门政策和经验，是由地方官员采用特事特报方式完成审批的。2013年开始国务院、财政部等有关机构开始对PPP进行大力部署，至今PPP模式已成大潮。

1 PPP模式概述

1.1 PPP概述

政府和社会资本合作(PPP)模式是在基础设施及公共服务领域建立一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担投融资、设计、建设、运营、维护等大部分工作，并通过使用者付费或必要的政府付费获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

1.2 基础设施领域PPP简述

在基础设施领域，PPP模式更具体的表现为由各级政府或其授权政府部门，对通过论证适宜采用PPP模式实施的基础设施项目，根据项目具体情况采用合法采购方式选择社会资本合作方，由其与指定的政府出资人代表共同设立项目公司（SPV）,由项目公司作为基础设施项目投融资、设计、建造、运营维护的主体，完成各阶段内容。政府方和社会资本方按照公司法等相关法律法规，以及投资合作协议、股东协议、特许经营协议（PPP项目合同）等双方约定协议，建立一种风险分担、利益共享的合作关系。

2 推广PPP模式的意义

2.1 推广PPP模式是供给侧结构改革的重要内容

供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平，落实好以人民为中心的发展思想。可以明确，除了生产工具出现革命性变化之外，生产方式和组织模式创新一样可以促进生产力的提高。基础设施领域PPP模式是公共财政与社会资本的创造性结合，是公权与资本的创新组织模式。各级的政府已经开始从公共服务的管理者、提供者转向为监督者、合作者，极大的提高了基础设施项目投资建设和运营效率。

2.2 推广PPP模式是建设法治国家、弘扬契约精神的重要内容

PPP模式本质上是一种建立在契约基础上，政府方和社会资本方合作的一种过程。各方权利、义务、风险、分担、利益补偿等都以契约或合同的方式予以明确。在这一过程中，政府方和社会资本方式平等的主体，双方是建立一种伙伴关系、合作关系，均需要诚实守信、认真履约，这是PPP模式推广的前提和基本保障。

2.3 推广PPP模式是加快政府职能转变的一次体制机制改革

推广PPP模式能够将政府以规划、监管、公共服务为主职能，与社会资本的技术、创新、管理效率有机结合，减少政府对具体事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。同时PPP模式要求平等参与、公开透明、按合同办事，有利于简政放权，更好实现政府职能转变。

2.4 推广PPP模式是投融资、财税体制改革和减少政府负债的重要方式

基础设施PPP项目合作的长期性，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步向中长期财政规划转变，与深化财税体制改革的方向和目标高度一致，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效减轻当前财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，有利于防范和化解政府性债务风险。

2.5 推广PPP模式能够为社会资本方提供长期稳定获利渠道

基础设施PPP项目的最低需求风险一般由政府方承担，对于政府付费或政府提供可行性缺口补贴类PPP项目而言，由于政府支出责任都将纳入预算内管理，社会资本的预期收入比较稳定，虽然有小部分PPP项目存在非理性竞争导致盈利困境，但总体而言PPP模式的推广使得社会资本方有了稳定获利渠道。

3 PPP项目分类

3.1 PPP模式适用范围

PPP模式主要适用于规模较大、需求稳定、价格调整机制灵活、市场化程度高、政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务和基础设施类项目。主要包括：燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施；公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施；医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目；水利、资源环境和生态保护等项目。其中，新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式。

3.2 以运作方式分类

从运作方式来看，又可以细分为管理外包类主要包括委托运营（O&M）和管理合同(MC)；特许经营类主要包括建设-运营-移交（BOT）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）；私有化类主要指建设-拥有-运营（BOO）及其变异模式。

3.3 以付费机制分类

根据付费机制分类是PPP模式分类的主流方法，一般将PPP项目分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。

经营性项目是指有明确的收费来源和基础，一般情况下，通过经营收费能够完全覆盖投资成本和实现投资收益的项目。

准经营项目是指经营收费不足以覆盖投资成本并实现收益，需要政府予以补贴或提供其他匹配资源的项目。

非经营项目是指没有使用者付费，依靠政府付费覆盖投资成本和实现投资收益的项目。

4 PPP项目前置程序

4.1 PPP项目的前置程序

一个完整的PPP项目从最开始筹划布局到最后实施完成，要经历项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段、十九个步骤。通常项目识别、项目准备两个阶段被认为是早期阶段，在早期阶段需要完成项目筛选和识别，判断项目是否具备PPP模式操作的可能性和价值，对具备采用PPP模式项目应当制定实施方案，基本明确合作边界条件。

PPP项目前置程序的核心是完成四个方面内容，一是物有所值评价，二是财政承受能力论证，三是确定合作边界条件、编制实施方案，四是完成PPP项目入库。

4.2 物有所值评价(VFM)

物有所值（Value for Money）评价是对项目是否适宜采用PPP模式进行判断的一种方法，由定性评价和定量评价两部分组成。

定性评价是由行业专家采用百分制对项目采用PPP模式实施时对全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性六项基本指标和根据项目特殊实际情况制定的补充指标的影响进行评价和估分，从而得出定性评价结论。

定量评价的核心是测算和对比政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值），从而得出物有所值的量值，VFM=PSC值-PPP值。

定性评价结论为通过（或80分以上）且定量评价大于等于0的项目，通过物有所值评价。

4.3 财政承受能力论证

财政承受能力论证是要识别和测算PPP项目中的各项财政支出责任，为评估项目和今后财政支出管理提供基础依据。确保每一年度内全部PPP从预算中安排的支出责任不得超过当年一般公共预算支出的10%。

单一项目政府支出责任一般包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入。年度一般公共预算支出数额一般参照前五年的平均值及平均增长率计算。

4.4 编制实施方案

编制实施方案的核心是确定PPP模式合作的核心边界条件。重点是项目基本情况、风险分配框架、确定实施机构和政府方出资人、确定项目运作方式和流程、明确回报和退出机制、明晰投融资结构、固化项目公司安排、明确利润分配和绩效考核机制、确定政府配套安排（若需要）、合同体系及关键条款、政府和社会资本方权利义务、违约责任、监督管理机制、采购方式选择等方面。

4.5 PPP项目入库

PPP项目库类型繁多，从层级上分为国家级、地方级：

国家级是指财政部PPP库和发改委PPP项目库。财政部建立了全国PPP综合信息平台，并在其上建立了财政部PPP项目库；发改委牵头建立了全国投资项目在线审批监管平台，并建立了发改委的PPP项目推介库。地方级库又分为省级、市县级等。

需要注意的是：不是各级政府都有PPP项目库；地方级库有的属于财政体系，有的属于发改委体系，如四川省PPP库由省财政厅管理，而成都市PPP库则由市发改委管理；不是所有PPP项目都会纳入PPP库内；也存在某些项目纳入某一层级的地方项目库后，未纳入上级或者国家级的PPP项目库；目前，基础设施领域PPP项目的社会投资人更看重财政体系PPP项目库。

5 PPP项目操作模式

5.1 运作模式通用安排

1.经政府决议（部分项目需经党委会议决议）同意后，通常授权项目对口行政主管部门为牵头负责部门，并作为PPP项目的实施机构；同时授权相应的国资公司（一般是平台公司）作为政府出资人代表出资组建SPV项目公司，政府出资人代表按公司法和股东协议享受权利和义务，代表政府意志。财政部门主要牵头负责绩效评价、考核，若有政府付费或可行性缺口补贴的，履行支付责任；其他监管部门履行行政监管责任。如需项目移交的，由指定单位接受。

2.社会资本方按约定出资，并牵头组建项目公司，按招投标文件和约定享受权利和义务。

3.以项目公司为核心，完成项目的投融资、建设、运营管理、养护维护、移交等事项。通过收取使用者付费或者可行性缺口补贴实现收入，并据此实现股东收益。

5.2 合同体系

PPP项目合同体系一般由四层组成，一是政府方与社会资本方签署的投资合作及其他系列协议；二是政府出资人代表与社会资本签订的合资协议（股东协议）；三是政府与项目公司签署的PPP项目合同（特许经营协议）；四是项目公司与金融机构、建设单位等机构签署的有关融资、施工的服务协议。其中，PPP项目合同（特许经营协议）和合资协议（股东协议）是合同体系中居于主导地位。

5.3 特殊设计安排

在PPP项目实施中，受困于各种现实因素，在PPP运作模式的设计中往往会有一些特殊设计安排，以解决各方的困境。

1.一元金股或一票否决权。通常是政府方出于不愿对项目过多投资的同时又不想放弃控制权或者对公共安全有较重的顾虑时，往往设计此种股权结构。

2.项目公司注册资本金与项目资本金不同等。政府方和社会资本方都有这种需求。政府方是为了减少出资，超过注册资本金部分的资本金通常会要求社会资本方补齐；社会资本方是出于规避法律风险、尽快收回投资成本乃至支付资本金利息等方面的原因。两部分的差额部分一般被称为补充资本金，补充资本金通常以股东借款或资本公积形式补足。

3.产业基金。产业基金在PPP项目中运用较多，通常是中标后，先由社会资本与金融机构公共发起设立专为中标项目服务的产业基金，产业基金以有限合伙或契约型基金性质居多，再由政府方出资代表、社会资本、产业基金三方出资组建成立项目公司。

4.放弃分红、不参与清算。一般是政府方放弃分红、不参与清算，适当提高社会投资人回报水平。

5.设计、监理等服务商的管理和费用支付。PPP项目的建设管理是归属于社会投资人一方，但出于双方信任深度不够，通常设计、监理以及造价咨询机构的选择通常由政府方主导，费用由社会资本方（或项目公司）负担。