我国公共卫生服务项目执行手段存在的问题分析

杜亚男

一、运动式的执行方式

由于基层力量较为薄弱、缺乏制度化基础等原因，在基层政府的政策实施过程中，运动式的执行方式并不鲜见。运动化治理是以政治与行政手段进行动员，呈现出一种非常态化执行态势的政策实施方式。运动式的执行方式可能在一段时间内取得了非常明显地成效，但是，由于这种执行方式缺乏长效性的执行、监督、保障机制，故而不能够使得政策得到根本实施，不能使问题得到根本上的解决。从另一方面来讲，运动式的执行方式还会造成一味追求政绩、增加治理成本、配套机制缺失、忽略公正性、资源浪费等一系列问题。比如在实施计划生育相关政策时，2014年，开展了“下乡接地气、服务面对面”的活动，对全县65户计生特殊家庭和生育关怀扶助家庭发放了供给18.7万元的扶助金，其中，为8户独生子女死亡家庭每户发放一次性扶助金5000元。这一活动的开展一方面对于计生特殊家庭的生活改善起到了一定的积极作用，但是，这一类型的政策实施方式并没有长效机制的保障。

在政策执行过程中，应该实现政策实施方式由“运动式”向“制度式”的过渡。探索解决问题的长效措施，建立一整套完整的相关制度，保证社会问题得到程序化、长期性的解决。比如在开展的活动中，如果能够探索出计生特殊家庭和生育关怀扶助家庭、独生子女死亡家庭的养老、就业、保障的综合机制，对于计生工作的开展和特殊人群生活的保障都有重要的作用。

二、政策的衔接性问题

在政策的具体实施过程中，由于部门领导换任，比如升迁、调动和离职等情况，经常会造成政策实施的指导方针、具体办法、执行理念等发生变化，导致政策执行中断的后果。产生这一现象的根本原因还是制度建设不足以排除“人治”因素存在的可能性。每一任领导都有自己的的执政风格、特点和理念，当领导换任时，因执政风格、特点和理念的差别就会带来政策无法很好衔接的问题。政策的无法衔接问题直接导致政策执行的低效率、无效率和资源浪费的现象，从而造成政策的执行缺乏长效的动力和制度保障，减缓政策的实施进程。

在政策实施的实际过程中，政策无法衔接的问题往往伴随着政策的运动式执行问题。对于这一问题的解决应从完善制度体系和决策程序，合理划分权力配置格局从而避免权力过于集中，加强公众有序参与和有效监督，探索和建设完备的监督机制，优化干部考核体制从而转变干部政绩观念等方面来着手。

三、部分基本公共卫生项目虚假实施

在调查研究中，通过多了解和深入分析，发现由于多种因素的综合作用，存在部分基本公共卫生服务项目不能切实实施的情况。在基本公共卫生服务的实施过程中，存在虚假实施情况的原因主要有以下几个方面：第一，基本公共卫生服务项目实施的工作量大，基层公共卫生部门没有足够的人力、物力、财力资源能够完全按照上级的要求实施。比如，基本公共卫生服务项目中的随访任务，在人数较多、地域面积较大的乡村，仅仅由一两名乡村医生来实施，其中的难度是显而易见的。第二，部分基本公共衛生项目服务与公众的需求衔接度不高，公众看不到基本公共卫生服务项目提供的服务与自身健康的密切联系，从而出现不愿意配合工作开展的情况。比如居民健康档案的建立过程中就有很多居民不愿意透漏个人信息，不愿意配合社区公共卫生人员、乡村医生进行个人档案的建立工作，究其根本原因还是没有看到建立居民个人健康档案这项工作给自身带来的益处，从而没有动力参与。第三，在基本公共卫生项目考核时注重硬性指标的考核，忽视公众的实际满意程度。2009年，国家卫生与计划生育委员会出台了《关于加强基本公共卫生服务项目绩效考核的指导意见》，山西省卫生厅于2012年颁布了《全省基本公共卫生服务项目考核标准》。《考核标准》中对于各项基本公共卫生服务项目明确了考核内容、评分标准、考核指标等内容，比如，对于居民健康档案这一项基本公共卫生服务项目的考核，如果建档率未达到当年规定的指标，比标准每降低2%降一分，该项目的考核一共五分，扣完为止。在硬性指标的要求和考核下，各级公共卫生服务机构为达成要求的指标，调动一切力量。比如，在居民健康档案的建立和完善过程中，存在雇佣他人进行填写的情况，而填写时并没有进行体检、随访等相关工作。

四、监督机制不够完善，缺乏科学长效的奖惩制度

高效、有力、完善的监督体系是基本公共卫生服务项目实施的重要保证。对于基本公共卫生服务的监督和考核工作，各级政府部门都出台了具体的考核标准和办法。这些具体的考核标准和办法提供了硬性的考核指标，用来检查和督促各项工作的实施。但是，在基本公共卫生项目具体的实施过程中，是否完全按照计划和要求开展工作？是否为公众提供了令人满意的基本公共卫生服务？考核的结果是否与合理的奖惩措施相联系？这些问题都需要一整套完善的监督机制才能加以解决。

（作者单位：中央民族大学管理学院）