国企混改新趋势与关键举措

刘泉红+郭丽岩+刘志成

虽然国有企业混合所有制改革取得了较大进展，但大多数混合所有制改革仍停留在股权多元化层面，难以体现混合所有制改革的精髓，无法真正做到国有、民营资本的优势互补。而且，国有资本主导混合所有制企业的色彩较为浓厚，在促进各类资本融合发展方面，创新不够、突破仍不够大。究其根源，体制机制上的羁绊是最为关键的因素

近年来，中央和地方国有企业都结合各自实际，在推进混合所有制改革、完善混合所有制企业公司治理和激励机制上，进行了一些有益的尝试和积极的探索，并在部分领域取得显著成效，积累了一些混合所有制改革的成功经验。但总的看来，制约混合所有制改革的体制机制因素依然存在，推进国企混改需要在政策、体制和操作层面上协同发力，才能起到事半功倍的效果。

改革成效和新趋势

中央企业混改的步伐略快于省属国企。据统计，截至2016年底，中央企业集团及下属企业混合所有制企业（含参股）占比达到了68.9%，上市公司的资产、营业收入和利润总额在中央企业“总盘子”中的占比分别达到61.3%、62.8%和76.2%。省级国资委所出资企业及各级子企业（合并报表范围内）混合所有制企业占比达到了47%。中央企业二级子企业混合所有制企业户数占比达到了22.5%。在石油、天然气、电力、铁路、民航、电信、军工等行业和领域，选择19家企业开展重点领域混合所有制改革试点，实现了向社会资本放开竞争性业务。越来越多的竞争性国企在混改中进一步调整股权比例，促进企业形成了有效制衡的法人治理结构。

实行员工持股，是混合所有制改革的重要推进方式之一。员工持股是一种有效的长期激励，也是混合所有制的重要实现形式。通过员工持股，可以形成利益共享、风险共担的机制，最大化员工的主人翁感及组织承诺，完善市场化的激励约束机制。各地积极推动落实《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》，加快试点工作，主要采取增资扩股、出资新设方式开展员工持股。如江西盐业集团在推进混合所有制改革时，拿出6%的股份用于骨干员工持股，并且设计了“人在股在，人走股变”的退出机制，保证持续的激励能力。某集团公司引入战略投资者后，由战略投资者向集团管理层及核心员工转让公司19%的股权，实现员工持股和股权激励。也有企业由符合条件的持股员工发起新成立有限合伙制企业（持股平台公司），由其代持股员工持有股权，既有利于解决管理层的“代理问题”，又增强了员工对公司的归属感与凝聚力。

完善公司治理与推进混合所有制改革同步进行，是提高混改绩效的重要举措。健全的法人治理结构是混合所有制改革取得成功的必要保障。从各地的混合所有制改革推进情况来看，实行混合所有制的企业都比较注重完善公司治理，通过建立规范的企业股东大会、董事会、经理层、监事会制度来保障公司的规范运行。在混合所有制改革企业中，已经成功上市或在新三板挂牌交易的企业都按照证券监管部门的监管要求，建立了较为完善的公司治理结构。一些国有企业改制后，或在引入战略投资者后都建立了董事会、监事会等相关制度。有的企业还设立了混合所有制企业党工委和纪工委，并成立了混合所有制企业管理服务中心，统筹负责混合所有制企业的党建紀检工作。也有企业通过探索吸纳公开招聘的具有党员身份的职业经理人进入公司党委，强化党委在企业中的领导核心地位。

实现市场化选人用人，是保障国有企业混合所有制改革成功与否的关键因素。推行职业经理人制度是混合所有制改革的一项重要内容。现实中，由于一部分国有企业领导干部和职工看重其行政级别和“体制内”身份，实现国有企业职工的身份转换是混合所有制改革面临的一大难题。在地方混合所有制改革工作推进过程中，有关部门注重通过加强宣传和完善薪酬激励，畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道，成功实现了企业管理者的身份转换，有效推动了市场化选人用人，为企业经营绩效的改善奠定了基础。如云南城投在集团层面制订了经营层岗位转换为职业经理人的改革方案，在省国资委的指导下完成身份转换。某企业集团为推进管理层和核心职工持股，国有企业员工“全体起立”，成功实现了身份转换，领导干部放弃行政级别，管理人员放弃铁交椅，职工放弃铁饭碗。身份转换为员工持股扫清了政策障碍，也为公司市场化选人用人奠定了基础。所有员工可以名正言顺拿市场化薪酬、拿市场化待遇，有效激发了企业内部活力。在经济下行压力加大，建筑行业竞争加剧的环境下，各项经济指标大幅增长，经营绩效持续改善。

体制机制羁绊仍较强

虽然国有企业混合所有制改革取得了较大进展，但大多数混合所有制改革仍停留在股权多元化层面，难以体现混合所有制改革的精髓，无法真正做到国有、民营资本的优势互补。而且，国有资本主导混合所有制企业的色彩较为浓厚，在促进各类资本融合发展方面，创新不够、突破仍不够大。究其根源，体制机制上的羁绊是最为关键的因素。

思想观念不能适应混改加快推进的需要。一些地方、部门和企业对混合所有制改革的目的、意义和举措的理解上存在误区，认为混合所有制改革是通过股权多元化方式帮助国有企业“甩包袱”，精华资产或者拥有公共资源保障、收益率相对较高的“靓女”类或“蛋鸡”类资产，不愿拿出来“混”。典型的如一些地方提出的国有企业混合所有制改革项目，部分是负债率较高甚至资不抵债的国有企业，对社会资本的吸引力明显不高。此外，国有企业高层管理干部对改革的复杂性和艰巨性认识不足，存在“等靠要”思想和“推诿”甚至是“畏惧”改革的心理，或是担心因国资流失风险而被“扣帽子”，宁愿甘于现状“不犯错误”也不去当“出头鸟”，这些都非常不利于国有企业混合所有制改革工作的推进。

民企受自身实力所限参与混改积极性有待提高。一方面，民营企业在与国有企业合作时，在股权、企业决策权等问题上往往处于弱势，难以取得企业经营的主导权，影响了民营企业参与国有企业混合所有制改革的积极性；另一方面，民营企业与国有企业产生经济纠纷时，合法权益往往得不到保障，这也是导致民营企业对混改参与积极性不高的原因之一。如某省工商联针对会员企业的问卷调查结果显示，“愿意参与国有企业改革的民营企业占52%，不愿意的占25%，存有顾虑的占23%”。不愿意和存有顾虑的原因，既包括国有企业优质资源很难与民营企业分享，赚钱行业和领域难以进入；也包括民营企业实力不足，缺乏资金，对混合所有制改革政策了解不够等。

历史遗留问题制约国企混改。国有企业办社会职能和历史遗留问题，是当前制约国有企业持续健康发展的突出问题。党中央、国务院及有关部门先后出台了一系列政策措施，支持国有企业分离办社会职能。但由于地方事业单位编制等体制性问题，医院、学校等企业办社会职能的分离至今仍难以完成。职工身份置换也是一个老大难的问题。上世纪末国企困难时期职工大规模下岗分流过程中，部分地方采取了“买断工龄”“身份置换”的做法，暂时性缓解了矛盾、推进了国企改制。但该做法也带来不少后遗症，成为横亘在当前国企深化改革前面的重要历史包袱。剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题，不仅是使国有企业“轻装上阵”，真正成为市场主体、公平参与市场竞争的必要前提，也是推进国有企业混合所有制改革的重要保障。

多措并举，规范发展混合所有制经济

把混合所有制经济提升到我国基本经济制度重要实现形式的高度，是经济制度理论上的重要突破。然而，国有企业发展混合所有制经济是一项“牵一发而动全身”的工作，如何从实践层面采取切实可行的办法，促进混合所有制经济规范化、可持续发展，才是完善我国基本经济制度更为重要的举措。总的来看，必须在政策、体制和工作层面多管齐下，方能取得事半功倍的成效。

加强政策宣传引导，促进改革落地生根。推进国有企业混合所有制改革，在发挥市场配置资源决定性作用的同时，要坚持政府引导和市场运作相结合，政府“有形的手”有效配合市场“无形的手”发挥作用。政府要细化配套政策，规范操作程序，加强监督管理，稳妥审慎地推进改革。在国有企业和地方层面加大政策解读与试点成果和案例宣传推广，需要各项改革互动配套，不能单兵突进，要更加注重部门之间、地区之间的协调配合，打好“组合拳”，使各项改革措施协同发力。同时，要注重细化关键政策规定，促使各项改革举措落地生根。适时对国有企业改革的关键政策进行细化，制定配套的实施细则，打通改革推进的“最后一公里”。

营造良好制度环境，破除体制机制羁绊。一是要完善国资管理体制，缓解国有企业混合所有制改革体制机制障碍。国有企业混合所有制改革后，国资委作为国有资产监管机构，要以监管模式的转变提升国有资本的市场活力。有效破除政府干预企业经营决策的行为，最大幅度减少涉及企业的行政审批事項，使混合所有制企业去行政化，去部门利益化，让混合所有制企业真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束的市场主体。二是要建立容错纠错机制，保护地方和企业改革积极性。随着混合所有制改革实践的发展，不可避免地会出现一些我们不太熟悉的新情况、新问题。正如李克强总理2016年3月5日在作政府工作报告时强调的，“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。”我们要在依法治国原则下积极探索容错纠错机制，“鼓励大胆探索者，宽容改革失误者，鞭策改革滞后者”，让干部在改革创业中“胆子大，步子稳”，切实保护好地方和部门推进混合所有制改革的积极性、主动性、创造性。三是坚持依法保护各类出资人的产权。经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础。考虑到我国国有企业混合所有制改革中多元参与方的实际诉求，要健全以公平平等为核心原则的产权保护制度，加强对包括公有制经济和非公经济在内的各种所有制经济组织和自然人财产权的保护。加强对非公有制经济产权的保护，清理修改不利于非公有制经济产权保护的法律法规及政策，确保在混合所有制改革前后及其过程中，个人和非公有制企业法人财产权不受侵犯。

坚持依法合规操作，严守混改红线底线。国有企业发展混合所有制经济是一个系统工程，要按照党中央、国务院的总体部署，加强各方面的协调配合，细化工作任务，落实工作责任，确保各项改革任务有序推进、取得实效。发展混合所有制经济必须以保护产权为基本导向，切实做到维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管，切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益，以调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性。也要警惕少数腐败分子假借改革形成新的利益输送，在资产评估、价格确定、交易透明和资金到位等关键环节从严把关，确保国有资产不流失，员工队伍基本稳定。

可以预见，未来随着国有企业混合所有制改革相关政策举措的全面贯彻落实，我国社会主义市场经济体制和产权保护制度将会更为健全，我国的基本经济制度亦将逐步趋于完善，国有资本、集体资本、非公有资本等融合发展的混合所有制经济将会迈上更为宽阔的舞台，为增进国民福祉做出更大的贡献。

作者供职于中国宏观经济研究院市场与价格研究所