加快推进旗县金融扶贫机制创新

贾曼莉+高鸿雁++宝鲁

摘 要：本研究针对内蒙古金融扶贫试点旗县进行走访、座谈，通过扶贫办公室工作人员的咨询以及走访农户，力求找到符合内蒙古贫困地区实际情况的致贫的主要问题，扶贫的主要对象，金融扶贫的创新模式，总结金融扶贫取得的成果以及相应不足，以期为政府部门深度推进金融扶贫工作献计献策。同时，通过树立金融扶贫创新典型（模式和地区），为内蒙古地区金融扶贫文献资料的充实以及在全国范围内扶贫经验的交流做出贡献。

关键词：金融扶贫 创新 机制

国家要求2020年全面脱贫，在扶贫工作中要注意精准扶贫，特别关注西部地区、农村地区、民族地区、边缘地区。内蒙古自治区第十次党代会明确指出，脱贫攻坚是自治区全面建成小康社会的关键环节，是筑牢祖国北疆安全稳定屏障的客观需求，是打造祖国北部边疆亮丽风景线的必然要求，更是自治区党委向贫困全面发起攻坚的冲锋号。为认真贯彻落实自治区第十次党代会精神，全面推进全区扶贫攻坚工程，内蒙古以省级领导干部联系贫困旗县工作为龙头，在全区38个省级领导干部联系贫困旗县和其它19个自治区扶贫开发工作重点旗县实施“金融扶贫富民工程”。本文在对科尔沁左翼中旗、巴林左旗、凉城县金融扶贫进行走访、座谈基础上，围绕贫困旗县的金融创新模式来探讨贫困地区金融扶贫取得的成效及存在的困难，树立金融扶贫创新典型（模式和地区），从而在政策建议、体制创新方面对地区金融扶贫工作有一定的借鉴和指导意义。

一、贫困旗县金融扶贫主要做法及经验

（一）坚持“四方联动”，抵押不贴息，扶持主导产业稳步发展

科尔沁左翼中旗（简称科左中旗） 是全国县级行政区域蒙古族人口最多的旗县，也是全区33个牧业旗县之一。2011年3月被列为国家扶贫开发工作重点旗、自治区革命老区和通辽市扶贫增收重点旗。按照“政府主导、扶贫承担、农行支持”的原则，为降低贷款风险，创新担保方式，采取反担保、小组互联保等担保形式，旗扶贫办、旗农行与苏木乡镇、嘎查村签订四方协议书。明确各自责任和义务，保障金融扶贫贷款运行流畅、安全、有效。扶贫办主要做好全旗“金融扶贫富民工程”的组织协调，监督实施等工作； 旗农业银行主要做好政策宣传、业务培训、贷款户的选择审核、贷后管理工作；苏木乡镇负责做好组织嘎查村推荐、审核，指导嘎查村和贷款户发展主导产业；嘎查村主要做好金融扶贫贷款的筛选审核，并做好各项服务工作。

科左中旗针对贫困面广、贫困程度深、资金需求量大的客观原因，结合部分“三到村三到户”项目嘎查村（自治区党委、政府决定从2014年到2017年，在全区确定的2834个贫困嘎查村及确认的贫困户中，开展规划到村到户、项目到村到户、干部到村到户工作，简称“三到村三到户”）实际，创新与农行的合作，根据前期精准扶贫考察和确定的对象，给予金融扶贫重点支持，实现与精准扶贫有效衔接，采取只抵押不贴息的措施，实施抵押45万“三到村三到户”的项目资金，10倍左右扩大资金效益，每个项目嘎查村投放信贷资金450万元左右，每户申请办理3-5万元贷款，可以循环使用3年，解决贫困户资金短缺问题，扶持主导产业稳步发展，充分发挥扶贫专项资金引领带动作用。贷款3年到期之后又可以把抵押资金45万元拿出来投入到其他产业发展等项目上，确保建档立卡贫困户重复受益，实现贫困户脱贫致富有“双保险”。

（二）推进 “杠杆式”扶贫模式，支持贫困户发展扶贫产业

巴林左旗属半农半牧、农牧结合地区，是全区31个国家扶贫开发重点旗县之一。截至2015年底，全旗共有贫困嘎查村78个，建档立卡贫困户13763户，贫困人口35541人，全旗贫困人口发生率达11.84%。在确定了贫困村和扶贫产业后，为了提高扶贫资金使用效益，该旗着力推广“杠杆式”扶贫模式，将扶贫资金以定期方式存入金融部门作为风险抵押，协调金融机构放大贷款规模，向贫困村投放5 -10倍于风险抵押金的贷款总额，支持贫困户用于发展扶贫产业。这种资金使用方式将过去无需进行偿还的扶贫资金，变成了有偿使用，困难群众的责任主体意识更强，发展产业的精细化程度更高，也更加符合农村牧区的改革发展方向。几年来累计发放“杠杆式”扶贫资金达2. 8359亿元，同时将“杠杆式”扶贫从“整村推进”、“三到村、三到户”项目扩到大扶贫互助资金实施范围，均收到显著成效。2013年，全旗试点嘎查村增加到13个，抵押资金995万元，累计发放贷款3379万元；2014年，全旗“杠杆式”扶贫范围进一步扩大，全旗已达到62个嘎查村，抵押资金达到3745万元，计发放“杠杆式”扶贫贷款13962.5万元；2015年全旗又有8个“三到村、三到户”嘎查村开展“杠杆式”扶贫模式，抵押资金3030萬元，已经发放贷款1.1亿元。

（三）探索实施“动物资产抵押”贷款新模式，推动全县“金融扶贫富民工程”的实施

2015年，凉城县针对全县农牧民专业合作社、种养大户担保难、抵押难、全县工程进度缓慢的实际，在市农业银行的大力支持下，探索实施了“动物资产抵押”贷款新模式，大大地激发了农民申请贷款发展优势产业的积极性。在实施“动物资产抵押”贷款新模式中，凉城县首先通过了《凉城县动物资产抵押登记管理办法（试行）》，为动物资产抵押贷款提供了法律依据，同时明确规定县畜牧局为动物资产登记管理部门，通过银行部门对贷款申请人的资产负债状况、营销模式、资金流水状况等情况进行调查核实，并报上级部门审批，待上级审批通过后，农业银行将根据贷款申请人的贷款金额、抵押物价值等发放贷款，通过“动物资产抵押”从而较好地推动了全县“金融扶贫富民工程”的实施。

二 、金融扶贫创新机制存在的问题

（一）金融机构发放贷款的门槛高、利息高、手续繁琐

门槛高。进行金融扶贫的合作金融机构在实际贷款发放审核中，对农牧民的信用审查体系并没有显示出足够的个性化特别对待，尤其是与政府合作期满，立刻按照正常审批程序处理，包括严格的年龄限制、严格的信贷限制，而这些做法使得处于贫困状态的农牧民在贷款中处于极度劣势的地位，导致金融扶贫创新没有可持续性。利率高。部分金融机构利率太高，如“杠杆式”金融扶贫创新项目合作的农村信用社利率高达9.03%，同期中国农业银行内蒙古分行的利息为6.009%，我国一年期国家公布的贷款基准利率为4.75%。农牧民通过正常途径无法获得贷款，得到政策支持贷款利率又过高，打消了贫困户贷款的积极性。手续繁琐。贷款正常的流程需要信用评级以及相关若干个流程，但是对于许多贫困农牧民来讲，自身的文化水平低，对相关流程以及金融常识了解较少，过于复杂的贷款审批手续容易让他们望而却步。巴林左旗扶贫办的工作人员表示，很多贫困农牧民由于购买生产资料，人均已经有10万元左右的贷款。在这样的条件下，发放贷款的银行在房贷时用严格的信用评级评定后，这一类最需要资金的人无法获得贷款。这样贷款的精准到位就很难实现。

（二）农牧民对金融创新的漠视

农牧民由于生活条件和生活环境等因素造成普遍缺乏安全感，加上对于担保、抵押类金融知识的缺乏，害怕因为贷款不能及时偿还而一无所有。凉城县所做的“动物担保”的尝试，目前绝大多数的贷款额是分发给规模较大的牧场和企业，效果十分明显。而对于重点扶植的贫困家庭及个人，担心自己的几头羊几头牛都无法剩下，所以，普遍表现出对这种金融创新的漠视甚至是反感。这一举措先在华盛牧场进行了试点运行。如试点华盛牧草的农民李福和以自家350头奶牛作为抵押，申请贷款150万元，用于棚圈建设、发展养殖规模、购买草料等，与伊利公司签订牛奶收购协议。仅2015年奶牛规模已发展为520多头，到2016年底，几家大的农牧场积极与其进行项目合作，效果极佳，既带动了周边农民增收，又加快了当地畜牧业的发展，前景广阔。但是真正需要支持的贫困农牧民反应始终平淡，截止到2017年6月末，进行“动物担保”贷款的仅有两三家。

（三）金融机构参与金融扶贫较为单一

金融扶贫机制相对单一地通过商业银行去实现，没有充分发挥其他金融机构在金融领域的辅助和补充机制，如小额贷款公司、小额担保公司、保险公司为扶贫对象量身定做的保险产品等，以及在金融机构体系中针对扶贫开发的金融功能和金融工具。商业银行作为金融系统中枢，产生了金融信息和功能发挥上传下达的重要功能，是内蒙古金融扶贫的主要支撑力量。但是对于主要金融扶贫对象——具体农牧民来讲，有很多自身致贫的特殊性，如牛羊价格的不稳定就是其中主要因素之一，这种情况可以配合金融衍生产品期权和期货达到保值增值的效果，这样处于贫困状态的农牧民不用再担心市场价格的波动，只要负责不断扩大种植养殖规模即可。

三、金融扶贫创新建议

（一）保持扶贫金融政策落实的连续性

建议政府能够出台持续性政策，如金融补贴、利率优惠等等，对于能够参与到金融扶贫并能够一直坚持的金融机构给予一定程度的政策倾斜以及鼓励，尤其是可以采取累计政策，对金融扶贫创新机制的持久性和可持续性有极大的好处。

（二）加强对贫困人群金融基础知识的普及

传统保守观念的特征对借钱（贷款）是非常排斥的，加上对抵押、担保等金融名词的不了解，会让贫困农牧民直接产生恐惧效果。建议在不影响正常生活和劳作的前提下，强化对农牧民金融基础知识培训，对于創新机制或创新产品可以用通俗易懂的方式进行说明，必要的时候，可以专门从农牧民群体里挑选出部分接受能力快的人，专门负责此类业务的讲解。

（三）建立金融风险分担机制

针对贫困地区产业基础薄弱、信用环境不完善、经营风险高、服务成本高等情况，要调动金融机构扶贫的积极性，建立金融风险分担机制。应进一步完善扶贫贷款的担保、风险分散和补偿政策，建立风险补偿基金。更精准满足建档立卡贫困户生产、创业、就业、搬迁安置等各类贷款需求，对扶贫服务的主办银行予以制度倾斜。着力提升金融精准扶贫效率，最终形成以信用评级为金融扶贫基础，大众培养金融信用意识，防止道德风险的发生；商业银行为担保和发放贷款主体，中小贷款公司根据特殊需要进行辅助，实现真正想要脱贫的人能够及时获得资金支持；以保险公司和金融补偿基金进行风险事故发生后的补偿机制，让贫困农牧民即使遭受自然灾害等风险依然可以保障正常生活并挽回损失；通过期货公司及系列辅助金融机构的产品设计，为贫困对象减少价格剧烈波动带来的市场风险，专心研究种植和养殖技术，迅速致富。在自治区范围内形成多层次立体，功能多元且相互配合的金融扶贫创新模式。

参考文献：

[1]车耳，董禹，汪臻，秦岭.金融扶贫模式创新研究—中国国际经济咨询有限公司方案[J].农场经济管理，2015，（12）.

[2]康彦华.普惠金融视角下固原市集中连片贫困区扶贫路径[D].杨凌：西北农林科技大学，2015，（10）.

[3]自治区扶贫开发办公室.创新金融机制精准造血扶贫[J].共产党人，2015，（19）.

[4]秦汉锋.打造有效的金融扶贫机制[J].中国农村金融，2015，（18）.

[5]邓玲，吴永超.论新时期我国扶贫开发工作的新变化及其路径创新[J].理论探讨，2014，（6）.

[6]麻焕文，刘志强.建立金融助农扶贫“1+5”工作机制的实践与探索—赤峰市喀喇沁旗案例[J].内蒙古金融研究，2014，（8）.

[7]谢婷婷，郭艳芳.西部少数民族地区非正规金融减贫效应研究——以新疆为例[J].中央民族大学学报 （哲学社会科学版），2015，（5）.

[8]张化珍.对内蒙古创新农村扶贫开发机制实施金融扶贫的几点思考[J].北方经济，2014，（03）.

（作者单位：1.内蒙古师范大学经济学院；2.3.内蒙古自治区发展研究中心）

责任编辑：张莉莉