推进沿边重点地区人民币跨境使用研究*<br/>——以瑞丽经验为例

推进沿边重点地区人民币跨境使用研究*
——以瑞丽经验为例

2017-10-14周先平朱新蓉张健邱龙宇

全球化 2017年9期

周先平朱新蓉张健邱龙宇

推进沿边重点地区人民币跨境使用研究*
——以瑞丽经验为例

周先平朱新蓉张健邱龙宇

在沿边重点地区的跨境交易中使用人民币，是人民币国际化的一个重要推进领域和方向。瑞丽市作为云南沿边金融综合改革试验区的前沿阵地，在跨境结算渠道建设、中缅货币兑换、中缅边境地区银行间合作三大领域开拓创新，推动了中缅跨境交易中的人民币使用。沿边重点地区人民币的跨境使用存在诸多问题，瑞丽市“创新突破、先行先试、风险可控、稳步推进”的实践能够为其他沿边重点地区推进人民币跨境使用提供借鉴。

瑞丽经验沿边重点地区人民币跨境使用

一、引言

重点开发开放试验区、沿边国家级口岸、边境城市、边境经济合作区和跨境经济合作区等沿边重点地区，是我国深化与周边国家和地区合作的重要平台，是沿边地区经济社会发展的重要支撑，是确保边境和国土安全的重要屏障，其正在成为实施“一带一路”战略的先手棋和排头兵，在全国改革发展大局中具有十分重要的地位。为了推动沿边重点地区的开放发展，2011年6月，国务院发布“兴边富民行动规划(2011—2015年)”；2015年12月，国务院发布“关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见”。

沿边重点地区在跨境交易中使用人民币有天然的优势，早在20世纪90年代，我国与有关邻国就已开始在边境贸易中使用人民币进行结算。2003年9月，国家外汇管理局颁布了“边境贸易外汇管理办法”，允许在边境贸易中使用人民币作为计价及结算货币；2008年12月，国务院决定对广东和长三角地区与港澳地区、广西和云南与东盟的货物贸易进行人民币结算试点。2009年7月1日，中国人民银行、财政部、商务部、海关总署、税务总局、银监会公布“跨境贸易人民币结算试点管理办法”。由此可以看出，在沿边地区跨境交易中使用人民币，从一开始就是人民币国际化的一个重要推进领域和方向。

德宏傣族景颇族自治州紧邻缅甸，国境线长达503.8公里，拥有2个国家级口岸和2个省级口岸，自古便是中缅两国贸易往来发展的核心集散地。其中，德宏州瑞丽市与毗邻的缅甸木姐州均已成为两国贸易往来最大的陆路口岸地区，双边贸易额占云南省对缅贸易近75%，占全国对缅贸易超过20%。

瑞丽市作为云南沿边金融综合改革试验区的前沿阵地，始终坚持“创新突破、先行先试、风险可控、稳步推进”的原则，全力推进沿边金融改革创新工作。瑞丽市在跨境结算渠道建设、中缅货币兑换、中缅边境地区银行间合作三大领域开拓创新，推动了中缅跨境交易中人民币的使用。与中国接壤的国家和地区比较多，这些国家和地区是“一带一路”战略和人民币国际化战略的重要交汇点。现阶段沿边重点地区人民币的跨境使用存在诸多问题，瑞丽市因地制宜、开拓创新的实践能够为其他沿边重点地区推进人民币国际化提供借鉴。

二、文献综述

(一)从跨境交易人民币使用讨论人民币国际化

关于人民币国际化的文献非常多，从跨境交易人民币使用的视角来讨论人民币国际化是一个研究热点。李婧(2004)分析了人民币跨境流通的主要途径、规模和境外人民币汇率形成的基本特点，总结了人民币境外流通的主要原因和特点，讨论了人民币跨境流通与使用对中国经济的影响。李东荣(2009)研究了如何从计价结算入手，更好地在对外交往中行使人民币的各种货币职能。宗良(2010)认为，人民币国际化过程不可一蹴而就，应该从贸易结算、投资等领域分阶段推进。汪洋(2011)指出，跨境贸易以人民币结算是人民币国际化的基石，他分析了对外贸易结算货币的不同组合及其对贸易差额的影响，并对中国跨境贸易结算货币的特征进行了讨论。孙杰(2014)从文献、历史和现实的角度展开分析，强调推进跨境交易的人民币化是当务之急。潘润枫(2015)对跨境贸易人民币结算和人民币国际化实现路径两者之间的逻辑关联和作用机制进行了实证分析，结果显示，跨境贸易人民币结算对人民币国际化具有显著的影响。

许多学者结合跨境人民币业务工作中存在的问题，提出了推进人民币计价结算以及人民币国际化的政策建议。李婧(2011)以跨境贸易人民币结算运行效果及面临的主要问题为切入点，对未来人民币国际化战略的实施进行展望，认为人民币的国际化首先要在亚洲相邻国家、地区获得巩固和拓展。孙志军(2012)提出，中国应立足国情，充分结合实际，按照“周边化-区域化-全球化”的顺序，扩展使用地域范围，逐步推进人民币的计价结算，探索出一条具有中国特色的人民币国际化路径。朱珊珊(2014)强调，随着跨境人民币业务的不断推进，逐步暴露出清算效率不高等诸多问题。短期来看，要将境外清算行模式、代理行模式等清算模式协调运作的效益最大化，长远来看，要开发独立的跨境人民币清算系统。郑之杰(2015)建议，加强国际金融合作，以多边性安排提升人民币使用效率。

(二)云南沿边地区跨境交易的人民币使用

牟怡楠(2010)指出，扩大人民币跨境流通，实现人民币区域化是人民币国际化稳步推进的重要环节。云南省独特的区位优势和边境地区人民币的广泛使用，使得研究该地区人民币跨境流通具有重要意义。杨国辉(2011)认为，随着跨境结算带来的云南周边国家人民币流通规模的增加，跨境人民币结算业务的深入开展以及由于跨境结算使人民币货币职能和服务对象的外延化，需要在昆明建设区域性跨境人民币金融服务中心。白琳(2012)将研究置于中国—东盟自由贸易区全面建设、新一轮西部大开发及云南桥头堡建设的大背景下，以德宏州为例，对云南沿边地区区际、国际等二重开放情况及特征进行研究，探索沿边地区开放的路径及选择。王元涛(2015)在对滇桂沿边金融综合改革试验区建设内容及意义解读的基础上，借鉴温州、上海、深圳前海及滇桂两省区改革中的精髓，提出了滇桂沿边金融综合改革试验区建设的实现路径。

综合来看，学术界对人民币国际化高度关注，但对沿边地区的人民币跨境使用研究欠缺。沿边地区的人民币跨境使用与新加坡、中国香港等市场的人民币国际化差异比较大，有其独特的地方。瑞丽市在跨境结算渠道建设、中缅货币兑换、中缅边境地区银行间合作三大领域积累了较好的经验，可以为推进沿边重点地区人民币跨境使用提供借鉴。

三、瑞丽在推进沿边地区人民币跨境使用的经验

(一)因地制宜，丰富跨境结算渠道

商业银行开展跨境贸易人民币结算业务一般有两种模式，即代理模式和清算模式。代理模式，主要是指中资行委托外资行作为其海外的代理行，境外企业在中资企业的委托行开设人民币账户的模式；清算模式主要是指在中资行境内总行和境外分支行之间进行的业务，即境外企业在中资行境外分行开设人民币账户。

目前，中资银行中仅有工商银行设立了仰光分行，中国银行设立了仰光代表处，缅甸银行没有在华设立分支机构。在中缅之间代理模式和清算模式等银行间正式结算渠道都不顺畅的情况下，瑞丽市因地制宜，多种措施并举，拓展了跨境人民币结算渠道。

1.用活外籍人士、境外机构账户管理政策

2008年人民银行昆明中心支行出台了《云南省边境地区涉外人民银行结算账户管理办法》并得到了人民银行总行的批复，明确了对外贸易机构、境外边民账户开立和使用的管理办法。德宏州进一步简化了开户手续，创新推出了缅甸籍人士人民币结算账户。2009年7月13日，国家外管局发布《国家外汇管理局关于境外机构境内外汇账户管理有关问题的通知》，允许境内银行为境外机构开立境内账户。

外籍人士、境外机构的人民币NRA(Non-Resident Account)结算账户，为边民互市贸易大开方便之门，极大地促进了人民币在中缅贸易中的计价结算，推动了人民币在缅甸的区域化。

2.在缅甸设立非现金跨境支付服务点

2014年4月3日，银联商务云南分公司与瑞丽金通进出口有限公司决定在缅甸木姐市设立非现金跨境结算服务点(取现限额为1000元/笔，转账限额为2万元/笔)，为中缅双方企业、居民、游客提供销售终站(POS)转账和自动取款机(ATM)小额取现跨境支付服务。此项业务的开通，不仅填补了我国在缅甸边境地区无跨境支付服务点的空白，而且对双边经贸往来和金融合作也将起到积极的促进作用。

2014年11月27日，瑞丽市金通公司与瑞丽市农村信用合作联社在缅甸木姐市合作设立金融支付便民服务点，成为瑞丽市非现金支付工具境外沿边地区使用的又一重大突破，对于提高中缅边境贸易投资便利化程度，促进与缅甸建立更紧密的经贸金融合作关系具有重要意义。

3.开创基于“本土”的跨境结算渠道

鉴于缅甸国内的政治经济形势，短期内难以建立基于双边的银行间对开账户，在此背景下，瑞丽市主动作为，在政策允许、风险可控的前提下，致力于开创基于瑞丽本土的单边跨境结算渠道，主要体现在4个方面。

(1)2015年12月，瑞丽市政府与银联云南省分公司、云南惟诚银通网络有限公司分别签订《瑞丽市人民币跨境结算合作框架》《瑞丽市电子招投标及跨境贸易电子服务平台合作框架》。同日，在瑞丽市姐告举行云南省首个刷卡无障碍示范区启动仪式，银行卡刷卡无障碍示范区正式落户瑞丽市。

(2)2015年12月，瑞丽市政府与银联云南省分公司、银联国际东南亚代表处以及一家跨境电商合作，为德宏州量身打造“银行卡+跨境结算”渠道，通过银联国际在缅甸的业务拓展，为德宏跨境贸易、边民互市群体提供现实可操作的银行卡跨境结算服务。目前，小额银行卡双币种结算在国内和缅甸众多城市已经能够实现。

(3)近年来，瑞丽市先后促成缅甸经济银行、缅甸合作社(CB)银行、环球财富银行等缅甸国有和私人银行到国内工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、富滇银行开立人民币账户并正式签订业务合作协议，中缅跨境银行间的账户结算有望真正实现。

(4)2015年，以建设银行为试点，成功实现对缅内陆地区银行环球同业银行金融电信协会(SWIFT)系统欧元、美元直汇，初步构建起对缅银行外汇跨境结算通道。

(二)疏堵并举，规范民间兑换市场

中缅货币兑换及其汇率是中缅边贸中的一个突出问题，在服务中缅两国经贸方面，民间兑换机构发挥的效用要比银行大得多。在银行间市场没有挂牌缅币汇率的情况下，如何确保汇率定价权，规范民间兑换，确实是一个难题。瑞丽市确定了疏堵并举的工作思路，通过两项措施逐步规范民间兑换市场。

1.打造中缅兑换中心，发布瑞丽指数

瑞丽市自2011年底开始扶持特许兑换机构参与市场竞争，尝试引导和建立有监管的货币兑换机制。2012年，瑞丽大通和台丽两家公司获批个人本外币兑换特许业务经营权，成为云南省首家获取个人本外币兑换业务经营权暨首家挂牌缅币兑换业务的企业。2015年3月31日，瑞丽市以抱团发展、统筹定价的发展模式整合了现有4家特许兑换机构，成立了全国首个中缅货币兑换中心，围绕货币兑换最核心的汇率问题，推出每周定期发布的中缅货币兑换“瑞丽指数”，使规范民间兑换市场实现了阶段性突破。

在中缅两国互不挂牌经营对方货币的情况下，“瑞丽指数”的形成主要综合各家兑换机构人民币与缅币兑换汇率，同时参考缅币兑美元汇率，定期发布7×24小时的区域性中缅货币兑换中间指导价。“瑞丽指数”的提出为特许业务打开了一个全新的思路，代表着国内首次出现人民币与缅币兑换汇率的官方价格。

2.辖内农业银行正式挂牌经营缅币

2016年6月22日，瑞丽农行泛亚中心成立，正式挂牌经营缅币，同时搭建货币报价平台。目前，农行通过两种渠道掌握人民币与缅币汇率定价：一是瑞丽市民间兑换市场日间价格指数；二是省农行及农总行根据美元及缅甸官方公布的兑换价格折算兑换指数。从近半年的操作实践来看，可以说，农业银行已初步具备了人民币缅币的汇率定价能力，公布的兑换指数基本符合兑换市场指数，目前的瓶颈仅在于如何拓展客户市场、如何获取用于兑换的缅币以及如何平盘的问题。

(三)因势利导，推进地区银行合作

中缅之间缺乏国家层面的金融合作协议，没有签署金融监管合作备忘录。在此背景下，瑞丽市先行先试，与缅甸毗邻的木姐州建立了银行间的合作机制。

1.建立基层银行合作机制

瑞丽市大胆探索，在云南省率先建立“中国·德宏州——缅甸·木姐州”和“中国·瑞丽——缅甸·木姐”两个层次的基层银行间定价会晤机制，每年组织活动不少于2次，成为了中缅金融合作迈上新台阶的标志性事件。在不断沟通交流的基础上，双方合作开展了诸如人民币和缅币反假知识培训、两国金融业务发展讲座、销售终站(POS)、自动取款机(ATM)业务知识培训、现金管理知识培训、现代化支付清算系统业务培训、金融消费权益保护讲座等活动。

目前，会晤成员不断增多，联动范围进一步扩大，德宏州辖内13家银行、缅甸木姐地区14家银行均参与其中，银联云南省分公司、银联国际东南亚代表处、银联国际缅甸代表处、德宏州4家特许兑换企业先后成为定期会晤机制会员单位，成员范围从银行逐步向外发展，影响力与日俱增。从缅甸方面的情况看，会晤机制目前已经完全能够调动缅甸木姐地区的银行金融资源参与合作，并有能力与缅甸各家商业银行总行、各大城市分行甚至缅甸央行取得联系并保持沟通。

2.建设银行与缅甸合作社银行签署合作协议

2015年1月，建设银行与缅甸合作社银行签署了人民币代理清算协议、人民币清算协议、边贸结算网上银行协议，进一步推动中缅边贸及跨境人民币结算进程，更好服务中缅经贸企业，帮助企业实现跨境资金落地，为企业“走出去”奠定了扎实的基础。

四、沿边重点地区人民币跨境使用存在的问题

虽然沿边地区人民币跨境使用的增长速度很快，但是由于沿边地区及边贸的特殊性，导致沿边地区人民币跨境使用存在诸多问题，主要体现在现金结算比例高，民间兑换机构活跃，资金监管难度更大。

(一)银行结算渠道有待完善，现金交易占比很高

中国大部分边境省份(自治区)与邻国铺设了一些银行渠道，但数量还是偏少。比如，中国银行是国内国际化程度最高的银行，与全球179个国家和地区的1600余家机构建立代理行关系，为119个国家和地区的代理行客户开立跨境人民币同业往来账户1508个。虽然中国银行在境外的分支机构数量比较多，但是分布在接壤国家的机构网点仍然较少。截至2016年底，中国银行在港澳台拥有9家主要机构，亚太地区拥有23家主要机构，欧洲地区19家，美洲地区7家，非洲地区7家，在沿边接壤国家只拥有6家主要机构，其中2家还是代表处(见表1)。

表1 中国银行在沿边国家的主要机构

另一方面，沿边国家在中国设立的机构数量也非常少。截至2015年底，蒙古、俄罗斯、哈萨克斯坦、印度、巴基斯坦5个国家设立了22家机构，其中绝大部分是代表处。*中国银监会国际部：《“一带一路”金融合作概览》，中国金融出版社2016年版。

银行提供金融服务的优势在于资金雄厚、信用好，缺点在于成本高、需要提供相关单据证明。银行渠道中的代理模式还存在耗时长、效率低的问题，也不能很好的解决双方客户的汇率风险问题。边境贸易和旅游购物具有金额小、灵活的特点，因此，银行渠道的匮乏加上银行渠道的缺点，导致费用低廉、成交方便的现金交易更具有竞争优势。

(二)沿边外币在银行间市场挂牌的极少，民间机构成为货币兑换主体

截至2016年12月，中国人民银行授权中国外汇交易中心对外公布人民币对美元、欧元、日元、港币、英镑等23种货币的中间价，只有卢布一种货币是沿边国家的货币(见表2)。

表2 中国外汇交易中心公布汇率中间价的币种

由于没有在银行间市场挂牌交易，国内银行无法在外汇市场对冲风险，因而不愿意持有境外货币头寸；由于沿边国家离岸人民币市场发展落后，境外居民持有人民币头寸没有显著的收益。因此，往来账户不留头寸、实时平盘成了许多边贸结算银行的最优选择。

民间机构提供的兑换手续简单、费用低廉、业务灵活，成为边境地区结算的主力军。民间机构通过掌控边境地区的清算环节，牢牢控制了人民币兑外币汇率的定价权。由于民间机构的汇率报价具竞争力，在缺乏银行间市场的情况下，银行基本上选择民间机构作为头寸交易对象，对冲风险，导致民间机构反而掌握了汇率的定价权。

(三)境外人民币存量有限，现钞跨境调运仍是难点

人民币跨境使用的一个前提是境外需要有足够的人民币资金池，人民币跨境流动的渠道很多，主要有探亲馈赠、随身携带、旅游消费、边贸结算、银行渠道、投资、走私等方式。在沿边地区，通过正规渠道流出的人民币较少，携带出境是一个重要方式，但是携带的人民币主要是一些交易零头和服务贸易项下的款项，携出量不大。而且，中国公民出入境、外国人入出境每人每次携带的人民币限额为20000元。这些都导致人民币在境外的存量有限，境外的人民币需求无法得到满足，制约了人民币在贸易往来中计价结算职能的推进。

另外，人民币现钞的调运仍是难点，需要双方金融监管机构、商业银行、海关、边防等多部门合作协商。

表3 人民币沿边地区跨境流动的渠道

(四)非合规的人民币现钞流动频繁，监测和统计非常困难

沿边地区非合规的人民币跨境流动频繁，主要以现钞的形式进行，游离于统计之外，导致对其监测相当困难。一是边贸进口项下的人民币对公支付和对私支付混乱，居民支付和非居民支付混淆，国际收支申报失真的情况十分严重。二是国际收支统计监测系统仅统计银行部门的数据，但是大量的资金通过民间机构兑换。三是受地理环境的因素影响，一些边境地区历来是非法交易的主要通道。比如，云南省由于陆路边境线较长，邻国边境地区政治、经济、金融环境复杂，很多边境地区成为毒、赌、洗钱等非法经济活动的密集地带。非法经济活动导致的非法资金运转，增加人民币资金规范识别与反洗钱监管难度。

五、推进沿边地区人民币国际化的思路

与中国接壤的国家有14个，分别是俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、蒙古、朝鲜、越南、老挝、缅甸、印度、不丹、尼泊尔、巴基斯坦、阿富汗。这些国家政治、经济、金融、文化、宗教等差异巨大，中国与这些国家的外交、经贸关系各不相同，如何在沿边地区拓展与这些国家的人民币跨境使用，没有统一的模式可供使用。但是，瑞丽经验的实质是可以参考的。瑞丽经验的实质是坚持人民币跨境使用正规化的长期目标，从实际出发，主动作为，建立了适合中缅沿边地区特色的人民币跨境使用的体制机制。

(一)从实际情况出发，建立多层次的结算渠道

中国与接壤国家人民币结算的顶层制度安排仍然不够。截至2016年末，中国人民银行已在20多个国家和地区建立了人民币清算安排，覆盖东南亚、西欧、中欧、中东、北美、南美、大洋洲和非洲等地，只有老挝是接壤国家(见表4)。

表4 中国境外的人民币清算行及成立时间

截至2016年12月，中国与36个国家和地区签署了双边本币互换协议，14个接壤国家中，仅包括蒙古、哈萨克斯坦、巴基斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦(见表5)。

在顶层制度安排不够的背景下，可以借鉴瑞丽经验，建立多层次的结算通道。作为正规的银行渠道，以下几种模式可供选择。一是双边银行依照商业银行原则互开本币账户，提供双边结算安排；二是中国境内银行作为境外银行的代理行，实现跨境支付清算，境外银行人民币清算需求可以通过其境内代理银行在人民银行支付系统中完成；三是如果将来条件成熟，可以将人民银行支付系统延伸至境外国家，提供支付清算服务。

表5 签署双边本币互换协议的央行或货币当局

除了正规的双边银行间渠道，还可以通过境外机构的人民币NRA账户、基于“本土”的通道提供结算服务。银联卡、非现金跨境支付服务点也是旅游、探亲、边民互市贸易等交易的有效结算方式。

(二)纳入民间金融机构，建立区域性货币兑换市场

建立区域性的货币兑换市场不是瑞丽首创。2011年12月，人民币对泰铢银行间市场区域交易正式启动，工商银行云南省分行、农业银行云南省分行、中国银行云南省分行、建设银行云南省分行、交通银行云南省分行、富滇银行股份制有限公司和盘谷银行(中国)有限公司等银行可以办理人民币对泰铢跨境结算业务。2014年12月，人民币对坚戈银行间市场区域交易正式启动，参与行包括已对客户挂牌人民币对坚戈汇价、具备银行间外汇市场会员资格的在新疆的商业银行(包括新疆地方性商业银行、中外资商业银行新疆分支机构)以及境内哈萨克斯坦银行(包括哈萨克斯坦银行境内分行、哈萨克斯坦银行境内法人银行及其分行)。

瑞丽的情况比较特殊，民间机构的交易量占大部分。在这种情况下，必须在区域性货币市场中纳入民间机构。截至2016年12月，全国经批准的个人本外币兑换特许机构有67家(见表6)。广西、云南、西藏、新疆、甘肃、内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁9个沿边省市区中，新疆1家，云南6家，黑龙江2家，广西3家，辽宁1家。可以看出，整个云南省的民间机构比较活跃，但是其他沿边省市区的个人本外币兑换特许机构数量偏少，有些沿边省市区还没有。

表6 经批准设立的个人本外币兑换特许机构

还没有兑换特许机构的沿边省份，要积极争取获批。已经拥有兑换特许机构的沿边省份，要充分发挥这些机构的作用。可以纳入这些机构，设立边境地区的外汇交易市场，甚至允许符合条件的邻国商业银行进入外汇市场交易，调配各商业银行持有的对方国家货币头寸。这种构架的货币兑换市场有利于跨境资金流动监测体系的建立，拓宽人民币的流出流入渠道，确保人民币对其他货币汇率的主导权不旁落。

(三)加强地区间银行合作，建立现钞跨境调运机制

瑞丽市先行先试，在没有顶层合作机制的情况下，与缅甸毗邻的木姐市建立了银行间的合作机制。其他沿边地区可以积极行动，争取与毗邻国家银行建立跨境现钞调运机制，既可以充实境外人民币存量，又可以创设人民币重要的回流机制。

比如，2015年10月，哈尔滨银行通过人民银行北京营管部和哈尔滨中心支行的审核批准，经北京海关采用航空运输的方式成功向俄罗斯亚洲太平洋银行跨境调运人民币现钞500万元。此次调运是我国首笔由金融机构通过航空方式跨境调运人民币现钞，标志着黑龙江省人民币现钞向俄跨境调运渠道正式建立。

1.白琳：《云南省沿边地区经济开放评价及对策——以德宏州为例》，《特区经济》2012年第7期。

2.李东荣：《人民币跨境计价结算：问题与思路》，中国金融出版社2009年版。

3.高海红：《人民币成为区域货币的潜力》，《国际经济评论》2011年第2期。

4.李婧：《人民币跨境流通的现状及对中国经济的影响》，《管理世界》2004年第9期。

5.李婧：《从跨境贸易人民币结算看人民币国际化战略》，《世界经济研究》2011年第2期。

6.露口洋介、吴冰：《人民币国际化的现状和展望》，《国际经济评论》2011年第3期。

7.罗忠洲、吕怡：《我国企业跨境贸易结算货币选择的问卷调查分析》，《世界经济研究》2014年第6期。

8.牟怡楠：《人民币跨境流通对银行业金融安全的影响》，《国际经贸探索》2010年第4期。

9.潘润枫：《跨境贸易人民币结算与人民币国际化实现路径》，《武汉金融》2015年第7期。