浙江省生产建设项目水土保持监督管理购买服务的探索与实践

朱 松，赵 强

(1.浙江省水利水电勘测设计院，浙江 杭州 310002； 2.浙江财经大学，浙江 杭州 310018；3.浙江省水利厅，浙江 杭州 310009)

浙江省生产建设项目水土保持监督管理购买服务的探索与实践

朱 松1，赵 强2，3

(1.浙江省水利水电勘测设计院，浙江 杭州 310002； 2.浙江财经大学，浙江 杭州 310018；3.浙江省水利厅，浙江 杭州 310009)

生产建设项目；水土保持；购买服务；技术评估

生产建设项目水土保持监管是各级水行政主管部门的重要职责，政府购买服务可为水行政主管部门开展监管提供重要技术支撑。以2016年度浙江省生产建设项目水土保持监督管理购买服务为例，对购买服务内容、技术路线与方法及取得的成效进行了分析与总结，并对下一阶段如何规范开展工作、解决水土保持“三同时”制度薄弱环节、完善社会监督机制、提高公众水保意识等进行了探讨。

1 背 景

人为活动造成的水土流失是浙江省主要的生态环境问题之一，随着水土保持法的颁布实施及水土保持相关法规体系逐渐完善，监督管理队伍及人员素质和能力逐步提高，人们的水土保持意识也得到加强，人为开发造成的水土流失得到了一定的控制，但依然存在大量生产建设项目水土保持“三同时”制度执行情况不理想，行政主管部门事中、事后监管薄弱，水土保持中介服务机构过程技术服务缺位等现象，从而导致生产建设项目在开发建设过程中过度开挖扰动地貌，过度进行土石方开挖、回填，施工场地长期裸露、不及时恢复，弃渣随意丢弃，永久弃渣和临时堆渣未防护甚至占用河道水域、行洪排涝通道等，严重危及防洪安全和生态环境。

开展生产建设项目的监督检查是法律赋予各级水行政主管部门的责任和义务，但部分项目技术难度较高，单纯依靠水行政主管部门的力量难以全面发挥监督检查的作用。通过政府购买服务的方式，拟定相关工作内容及方法，委托中介服务单位对生产建设项目水土流失防治情况开展全面评估，有助于水土保持措施在项目实施过程中有效落实，能有效弥补地方监管能力不足，为水行政主管部门监管提供重要技术支持[1]。

2 浙江省生产建设项目水土保持监督管理购买服务的探索与实践

浙江省自2015年以来连续3年开展了省级生产建设项目水土保持监督管理购买服务业务，通过政府采购方式公开招标，委托具备相应能力的中介服务单位对生产建设项目开展水土流失防治实施情况调查和技术评估工作，取得了一定的成效。

2.1 购买服务内容

对省级水行政主管部门负责监督管理的生产建设项目进行水土流失防治实施情况调查和技术评估，主要包括[2]：

(1)协助省水利厅拟定年度生产建设项目水土保持专项监督检查工作方案。

(2)协助省水利厅配合水利部、流域管理机构开展年度重点生产建设项目水土保持监督检查工作。

(3)对重点生产建设项目水土保持“三同时”制度执行情况进行全面调查，对生产建设单位水土保持措施落实、措施整改等提供技术指导。

(4)对生产建设项目参建单位分地区、分行业开展技术培训。

2.2 技术路线与方法

以2016年度生产建设项目水土流失防治实施情况调查和技术评估为例，项目的开展共分三个阶段：

第一个阶段是前期梳理阶段。2016年初，对2008年以来水利部及省水利厅审批水土保持方案的生产建设项目进行全面统一梳理，将省水利厅负责水土保持设施验收的120个生产建设项目作为调查对象。利用已有的水土保持方案批复文件、水土保持方案报告书，并结合省水利厅组织召开的120个项目水土保持工作集中汇报会，对各生产建设项目的水土保持基本信息进行全面梳理。筛选出40个水土流失潜在危害大、影响面较广的在建项目为重点调查对象。该阶段，利用水土保持工作集中汇报会，对项目参建单位开展生产建设项目水土保持业务技术培训。

第二个阶段是现场详查阶段。5月底前对确定的分区项目进行现场详查，设计调查表，内业重点调查后续设计、施工、监理合同水土保持工作执行情况，外业重点调查各项水土保持措施实施情况，对现场进行拍照，对存在问题进行整理，并做技术分析，提出整改意见和建议反馈给建设单位；对现场水土流失防治工作存在问题较大的及时反馈给各级水行政主管部门，并推荐20个重点项目由省水利厅组织开展现场监督检查，同时为省水利厅开展现场检查做好基础资料准备工作，如方案报告书、批复文件、存在问题的梳理、问题处理措施建议等，全程配合省水利厅开展现场监督检查，做好技术支撑服务。

第三个阶段是针对存在问题开展技术指导、整改落实阶段。对重点项目调查或监督检查后提出的整改问题落实情况进行现场复核调查，对存在技术问题的，协助建设单位开展技术指导，并将整改情况及时报告水行政主管部门。

技术路线见图1。

2.3 取得的成效

(1)全面配合省水利厅开展水土保持监督检查活动。通过购买服务，技术服务单位从2008年以来省部批项目及下放验收项目水土保持基本信息收集、梳理，到生产建设项目水土保持集中汇报会、水土保持法专项检查活动布置，再到重点项目现场检查、后期水土保持措施整改复查、监督检查总结等各方面，投入必要的人力和物力全力配合省水利厅完成水土保持监督检查各项活动。

(2)对重点项目水土流失防治情况作了详细调查，对“三同时”制度执行情况开展技术评估。技术服务单位在工作方法上进行了创新，除内业收集资料、外业调查外，部分项目引进了无人机参与现场查勘，并对部分项目结合水土保持“天地一体化”系统分析施工扰动范围。

图1 生产建设项目水土流失防治情况调查与技术评估工作技术路线

通过对重点生产建设项目水土保持“三同时”制度的全面评估发现：浙江省大部分重点项目水土保持“三同时”制度落实情况良好，调查的40个项目前期均能依法编报水土保持方案，并能将批复水土保持方案内容纳入后续设计；水土保持措施的落实逐步到位，部分项目结合工程实际对水土保持措施进行优化、创新，实施了更为高效的水保措施；水土保持监测、水土保持设施验收工作逐步完善。但依然存在部分项目参建人员水保意识薄弱，“同时设计”深度不够，变更手续办理不重视，水土保持监测工作进场滞后等问题。

(3)开展水土保持宣传，增强参建单位对水保工作的认识。借用全省生产建设项目集中汇报会平台，分8次对116个项目300余人次开展水土保持宣传，重点对水土保持法、浙江省水土保持条例及相关的法规性文件中各阶段水土保持工作内容和要求进行梳理，对常见的水土保持措施及存在问题、解决办法做了讲解，明确了建设单位、施工单位、监理单位各自的职责，使各参建单位对项目水土保持工作有了较为深入的认识，对推动生产建设项目水土保持工作具有重要作用。

3 工作展望

3.1 如何规范工作，形成长效工作机制

2017年是浙江省级水土保持监督管理购买技术服务的第三年，部分市、县也开展了这类技术服务。各地对服务内容、服务方式方法等进行了初步探索，工作过程中发现了一系列问题：一是承担技术服务的中介服务机构职责该如何定位，中介服务单位接受水行政主管部门的委托开展调查与技术评估，但不能替代其承担行政监督检查权；二是一般建设项目均有水土保持监测或水土保持设施验收技术服务单位，服务内容难免有重复或冲突；三是服务程序上如何规范，从目标着手，规范调查程序，重点调查水土保持措施是否落实，并规范提交成果；四是同一个项目可能面临不同级别水行政主管部门委托的不同中介服务机构的调查服务，不排除有些单位借此变相承接其他业务，给业主带来很多不必要的麻烦。这就要求下阶段购买生产建设项目监督检查技术服务时，应更加明确承担方的服务内容、工作方式方法，不断总结经验，并在全省各级水行政主管部门进行推广，形成长效工作机制，培养开展重点生产建设项目水土流失调查与技术评估的人才队伍，提高全省水土保持中介队伍技术服务水平。

3.2 如何解决问题，完善制度建设

针对调查评估中发现的“同时设计”工作深度不够、变更手续不重视、措施实施滞后、水保补偿费缴纳滞后等问题，需要从完善制度方面着手。一是出台或完善规范性文件，对新增水保投资较大的工程明确要求开展水土保持专项设计，将新增各项水土保持措施落实到施工图纸上；可要求施工单位提交水土保持施工组织方案，报地方水行政主管部门备案；省内应出台规范水土保持监测工作的文件，明确监测工作的作用，规范监测工作程序、方法；严格执行补偿费征收管理办法。二是强化水土保持监管能力建设。加强执法力度，对未按水保方案要求布设水土保持措施而造成较为严重水土流失的项目，应该抓典型，予以严厉处罚。虽然通过多年的水土保持监督管理能力建设，全省的水土保持监督管理工作有了改观，水土保持法律、法规及配套文件得到逐步健全，机构和队伍建设得到进一步加强，监督管理工作力度不断加大，切实提高了水土保持监督管理工作的成效，但依然存在地区差异较大，部分县(市、区)监管人员配备不足、业务能力弱，监管人员不敢处理案件等问题，全省须继续建立监督管理能力建设长效机制，不断深化监督管理能力建设，力争使全省的水土保持监督管理能力持续提升。

3.3 如何推进水保工作发展，完善社会监督机制

问题的发现除了依托技术队伍、监管力量，更离不开群众的参与和大力支持。据调查统计，浙江省各县(市、区)群众反映的水保案件占总数的60%～70%，广泛了解群众对水土保持执法监督的评价、批评和建议至关重要。因此，应完善公告、举报制度，健全社会监督机制，吸收更多的社会力量参与到水土保持监督管理工作中来，不仅可以扩大宣传力度，提升公众水保意识，而且有利于推动水保工作实现新发展。要进一步拓宽群众监督渠道，统一举报方式，并保护举报问题的群众。对重大水土保持违法案件，可组织新闻媒体进行公开、集中曝光，引起各级领导的重视和社会各界的广泛关注，以强大的监督执法舆论压力迫使违法单位自行纠正违法行为，充分发挥舆论监督、群众监督、社会监督的作用。

3.4 如何提高水保意识，健全宣传机制和先进典型推广机制

深入宣传是提高公民水保意识的基础，建立宣传推广机制非常必要，要进一步加大水土保持法律法规宣传力度，适时对生产建设项目水土保持监督检查活动的进展、成效、典型违法案件处理结果进行报道，加强舆论宣传引导，发挥新闻媒体监督作用，提高干部群众对水土保持法律法规的认知度和守法的自觉性，努力营造良好的社会氛围。可结合各行业涌现出的生产建设项目水土保持示范工程，对全省开发建设单位进行深入的水土保持法律法规宣传，充分发挥先进典型的示范和带动作用；可依托水土保持科技示范园区，开展水土保持科普教育活动；可依托“世界水日”“中国水周”、水土保持法实施纪念日等重要时间窗口进行集中宣传；可构建覆盖面广的水土保持国策教育体系，积极探索以水土保持科普教育、法制教育等多种形式开展宣传，提高公众的法制观念和水土保持意识。

[1] 刘志刚，孙浩.推行水土保持政府购买服务的几点思考和建议[J].中国水土保持，2015(9)：24-25.

[2] 王雯雯，赵强.政府购买服务在生产建设项目水土保持管理中的应用[J].浙江水利科技，2017(1)：36-37.

(责任编辑 孙占锋)

S157

C

1000-0941(2017)10-0014-03

朱松(1978—)，男，浙江浦江县人，高级工程师，硕士，主要从事水土保持、环境保护等研究工作。

2017-06-10