论中国政府绩效管理中的第三方评估

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摘要：第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，在促进服务型政府建设方面发挥了不可替代的促进作用。但其也面临着缺乏制度支撑与保障、难以获取有效政府绩效信息、以及第三方主体间协调合作机制缺位等困境，本文通过对第三方评估以及我国政府绩效第三方评估的发展历程进行简要概述，根据政府绩效第三方评估发展过程中的困境提出相应的对策建议。

关键词：政府；绩效管理；第三方评估

一、第三方评估概述

“第三方”的概念最早是由美国学者莱维特提出的。他认为以往对社会组织的分类过于简单，即把社会组织分为两类：公共组织和私人组织。而实际上政府与私人企业之间有大量的组织，这些组织就是第三部门，也叫做第三方。联合国制定的国际标准产业分类体系包括了教育、医疗和社会保障、其他地区社会和个人服务等3类15项；欧共体经济活动产业分类体系的分类包括了教育、研究与开发、医疗卫生、其他公共服务、休闲与文化等5类18项。约翰·霍普金斯大学第三部门比较研究中心的定义认为，凡符合组织性、民间性、非赢利性、自治性和志愿性等五个特性的组织都可被视为第三部门。由此可见，“第三方”的外延在西方国家是相当宽泛的。

在我国，政府绩效第三方评估是指与政府没有隶属关系和直接利益关系，专业上具有权威性的组织对政府绩效进行的评估行为。对这一认识主要包括以下四个方面的内容：一是对于政府的认定，即指所有行使国家权力的机关和组织，而不是指狭义上的国家行政机关；二是一个国家的任何组织或个人会或多或少与政府有利益关系，只要第三方评估机构与政府之间没有直接的利益关系即可；三是对于组织的理解，无论组织的表现形式如何，只要与政府无隶属关系即可；四是第三方评估的是组织绩效而非个人绩效，多涉及公众满意度、行政效率、行政成本等宏观因素。

二、中国政府绩效第三方评估的发展历程

政府绩效第三方评估的实践探索开始于20世纪90年代末期，主要经历了三个阶段：无第三方评估机构阶段、半独立第三方评估机构阶段以及半独立与独立第三方评估机构并存阶段。

1986年以前，我国对社会组织的管理严格，不允许社会评估组织存在，政府绩效评估依赖于行政系统内部自下而上的报告机制，然后再进行自上而下绩效评估。1986后，行政系统内部进行了相关的民意测验，与此同时，我国也出现了半独立的民间社会调查机构，如“中国社会调查所”。此后，“第三方”评估组织得到快速发展，并涌现了一批优秀的评估机构。

2003 年8月23日，中国政府创新研究中心成立仪式暨首届中国政府创新论坛在北京大学举行。该中心是中国首家对政府改革与创新进行独立评估与咨询的学术机构，该中心参与的“中国地方政府创新奖” 是中国第一个由学术机构对政府进行评价的奖项。由独立的第三方来评价政府绩效的思想在我国已经产生并逐渐发展起来了，政府绩效评估已开始由政府自己组织实施向由政府以外的学术机构、调查咨询公司等组织实施的方向拓展。

2004年，“兰州大学中国地方政府绩效评估中心”成立，成为我国首家政府绩效评估第三方专业研究机构，开创了由第三方组织评估政府绩效的新局面。2006年4月，武汉市政府邀请全球最大的管理咨询机构“麦肯锡咨询公司”参加武汉市政府绩效评估，成为我国政府委托专业公司作為第三方来评估政府绩效的首例。2007 年和 2008 年，以郑方辉教授为首的华南理工大学公共管理学院课题组对外发布了《广东省市、县两级政府整体绩效评价指数研究红皮书》，这被誉为是全国首个由独立第三方进行的一次“民评官”行为，开启了独立第三方评价地方政府整体绩效的先河，引起了各界的广泛关注并被称之为“广东试验”。此后，独立的第三方评估机构在我国政府绩效评估中的实践越发普遍，作用逐渐加强。第三方评估机构的发展也因此呈上升之势。

2011年，国务院绩效管理“部级联席会议”制度确立，明确了由纪委监察部具体负责政府绩效评估工作。此后，中央纪委监察部选择北京、吉林、福建、广西、四川、新疆、杭州、深圳等八个地区进行地方政府绩效评估试点，同时选择国土资源部、农业部、质检总局进行中央机构绩效评估试点。在这些试点工作的推动下， 政府绩效评估在我国各地加速扩散。据中纪委监察部绩效管理监察室统计，截至 2012 年年底，政府绩效评估进一步扩展到27个省（自治区、直辖市）的范围。2016年3月10日，国家主席习近平在参加第十二届全国人大四次会议青海代表团审议时也强调了第三方评估的作用：“建立精准扶贫台账和扶贫成效第三方评估机制”。

从上述实践不难看出，政府部门要求第三方评估机构介入的需求不断上升，第三方介入政府绩效评估成为国内政府绩效评估的必然趋势。

三、政府绩效第三方评估的发展困境

（一）政府绩效信息获取困难

由于政府绩效评估结果的好坏反映了政府工作的优劣，体现了政府工作人员能力的强弱，绩效评估结果的好坏不仅关系到政府在公民心中的形象，也关系到相关政府工作人员的个人职业发展。政府不希望第三方介入其绩效评估，也不会主动地、全面地将其内部信息提供给第三方主体，一些涉及政府内部利益的重要敏感信息，政府也只是以机密信息、个人隐私等借口回绝第三方主体获取信息的要求。作为政府系统外的、对政府系统内信息缺乏全面认知的第三方评估机构，要获取必要的评估资料和数据，基本上都要通过直接或间接的方式从相关政府部门获取，这使得第三方评估机构获取相关评估信息的有效渠道严重受限。

（二）第三方评估缺乏制度保障

制度保障是第三方有效参与政府绩效评估的基石，是第三方评估有序、规范运作的必要条件。第三方评估主体及其地位、权利义务、评估流程、评估规则、 激励措施等都需要法律法规予以明确界定，需要强有力的制度为第三方评估提供通畅、开放、有效的评估环境。因相关立法工作的滞后，我国有关第三方评估的立法尚处于空白状态，第三方评估缺乏有序的法律规范，相关配套制度建设尚不完善，其运作程序随意性较大，在全国范围内并未形成一种常态化范式。此外，第三方评估主体与政府之间的利益粘连缺乏有效监督，第三方评估所需信息的可获得性和真实性的保障不够健全。endprint

（三）第三方评估缺乏独立性，主体力量不足

由于政府绩效第三方评估的管理制度不明确，加上传统的“官本位”思想的影响，目前我国政府绩效第三方评估常常受到政府的干预，缺乏独立性。这主要体现在第三方评估政府绩效的内容、指标与方式常常受政府态度的影响，如果涉及对政府不利的评估，会受到阻止。政府绩效评估工作是一项巨大的工程，需要大量信息的收集整理，评估指标的科学设计，高端的数据统计分析，精细的论证评估，这些都对第三方评估主体提出了很高的能力要求。由于第三方评估主体一方面依赖政府部门的资金支持，另一方面其专业人才队伍体系不完善，加上第三方评估主体间缺乏有效的协调合作机制，致使第三方评估主体个体力量薄弱，整体能力分散。这使得第三方主体容易向政府部门妥协，在评估中难以坚持独立性原则，从而影响评估的客观性、科学性与公正性。

四、对策及建议

（一）提升政府工作的透明度，加大政务信息公开力度

只有掌握了大量丰富、真实的信息后，第三方评估才能根据事实做出评价。因此，政府信息透明公开是第三方评估得以进行的前提条件。现实中，政府与“第三方”之间地位的不平等，致使信息也不可能完全对等，因此必须进一步完善政府信息公开机制，确保第三方评估信息的来源和信息的真实度。政府应按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求，将应公开、能公开的信息全部予以公开，并对公开的信息及时进行更新和维护。加强社会舆论的监督，推广大数据时代的电子政务，为第三方评估获取政府信息建构一个良好的网络平台。

（二）完善第三方评估的制度保障体系

完善第三方评估制度体系，首先要从法律上确定第三方评估的地位，通过制度形式详细规定第三方评估主体的权利和义务，使第三方评估成为政府绩效评估体系的必要组成部分。通过完善相应的法律法规，借助强有力的法律条文，明确第三方评估的地位，细化评估主体的准入条件与资质，规范参与形式、参与程序。同时赋予第三方主体调查并获取政府绩效信息的权利，在法律层面确立第三方评估的合法性地位，确保第三方评估过程与结果的客观公正。此外，为确保第三方评估的顺利进展，也要赋予第三方主体的监督权利，为其提供有效的监督与维权渠道、途径。

（三）保障第三方评估机构的獨立性，提升综合能力

独立性是第三方评估机构发挥其中介功能的前提条件，首先保障组织及人员上的独立性，第三方评估机构与政府部门不存在行政上的隶属和层级关系，第三方评估机构有独立的人事权；其次保障经济上的独立性，第三方评估机构是自主经营、自负盈亏、自我发展的独立法人，其经费应该主要来源于组织内部，还可以通过建立公益资金确保其独立性，借助公益创投，吸收社会资本的方式，破除对政府部门的资金依赖。在此基础上，建立严格的收支管理制度，透明的资金运作制度，提高对资源的利用能力，弱化政府部门的影响，提高评估的公正性与影响力。加快培育专业化的社会组织，政府应当适当放松登记条件并且给予税收上的政策优惠，为第三方评估机构的生存和发展创造良好的社会环境。

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（作者单位： 安徽大学管理学院，安徽 合肥 230000）endprint