论构建税收共治格局中的党政领导<br/>—— 以“青岛模式”为例

论构建税收共治格局中的党政领导
—— 以“青岛模式”为例

2017-10-11漆亮亮

中国领导科学 2017年9期

◎漆亮亮陈莹

论构建税收共治格局中的党政领导
—— 以“青岛模式”为例

◎漆亮亮陈莹

《深化国税、地税征管体制改革方案》提出要构建税收共治格局，以优化税收环境和强化全社会诚信纳税意识。加强党政领导对构建税收共治格局起着极为关键的作用。青岛市在构建税收共治格局的过程中，注重加强党政领导，形成了具有特色的“青岛模式”。“青岛模式”通过加强党政领导，建立健全税收共治的制度规范、合作机制和激励机制。

税收共治；党政领导；青岛模式

2015年，中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》首次提出“构建税收共治格局”的主要任务。青岛市在构建税收共治格局的过程中，坚持和加强党政领导，塑造了税收共治的“青岛模式”，为我国各地构建税收共治格局提供了范例。

一、党政领导在构建税收共治格局中的关键作用

（一）构建税收共治格局的背景

在我国长期的治税实践中，税务机关往往“孤军奋战”和“单打独斗”，几乎担负了治税的全部职责，而其他社会主体则很少参与其中。随着我国社会经济的快速发展，治税问题日趋广泛和复杂，治税的难度和成本也急剧增加。在此情况下，税务机关“单打独斗”和“孤军奋战”的传统治税格局，已难以为继，加强税收征管、降低征税成本和强化纳税意识迫在眉睫。

为走出面临的困境，很多地方开展了协税护税或综合治税等税收保障工作，但这些工作尚难以构建一个良好的税收共治格局。其原因主要有两点。一是缺乏可操作性的制度规范。无论是我国《税收征收管理法》及其实施细则，还是各地出台的相关办法或条例，相关治税规定都较为原则，缺乏具体的操作指引。因此，协税护税或综合治税等税收保障工作经常处于无规可依的状态。二是缺乏强有力的党政领导。很多地方的协税护税或综合治税等税收保障工作，多由税务机关牵头发起，其他社会主体参与治税的积极性不高。因此，很多地方的协税护税或综合治税等税收保障工作大都只在基层小范围内开展。

可见，我国亟待构建全社会共同参与治税的新格局，以优化税收环境和强化全社会诚信纳税意识。故此，《深化国税、地税征管体制改革方案》首次将“构建税收共治格局”作为深化国税、地税征管体制改革的主要任务之一，以“着力解决税收环境不够优、全社会诚信纳税意识不够强等问题”。

（二）党政领导的关键作用

《深化国税、地税征管体制改革方案》明确要求“建立健全党政领导、税务主责、部门合作、社会协同、公众参与的税收共治格局”，从而给出了我国税收共治格局的目标框架。其中，“党政领导”指党政机关（主要指党的机关、人大机关、行政机关）应发挥领导作用；“税务主责”指税务机关（包括国税机关和地税机关）应担负主要职责；“部门合作”指相关部门（指党政机关所属相关部门和单位）应与税务机关密切合作；“社会协同”是指社会单位（主要指企事业单位）应与税务机关有效协同；“公众参与”是指公民群众应积极参与。

在我国各地构建税收共治格局的过程中，加强党政领导起着极为关键的作用。一是建立税收共治的制度规范，需要加强党政领导。完善且具可行性的制度规范是构建税收共治格局的前提和基础。在国家相关法律的基本制度规范下，地方党政机关针对税收共治出台的地方性法规或文件通知可以为构建税收共治格局提供具体可行的制度规范。二是建立税收共治的合作机制，需要加强党政领导。部门合作和社会协同是税收共治格局的重要特征，这更需要地方党政机关进行有效的组织和协调。只有加强税收共治中的党政领导，才能有效地组织和协调相关部门和社会单位，使之在依法依规的前提下与税务机关进行通力合作和有效协同。三是建立税收共治的激励机制，需要加强党政领导。党政机关对相关主体的税收共治工作进行考评和奖惩，无疑可以有力促进税收共治格局构建。地方党政机关可设立纳入年度财政预算的税收共治工作专项资金，以充分保障税收共治工作经费。地方党政机关还可将税收共治工作纳入工作考核范围，并对此进行考评和奖惩。总之，构建税收共治格局必须加强党政领导。

二、“青岛模式”：在党政领导下构建税收共治格局

在《深化国税、地税征管体制改革方案》出台之前，青岛市已通过开展协税护税和综合治税等税收保障工作，积极构建税收共治格局，形成了具有特色的“青岛模式”。其中，注重加强党政领导是“青岛模式”的重要特征。

（一）在党政领导下建立“地方性法规＋文件通知”的制度框架

为了给税收共治建立制度规范，青岛市政府办公厅先后多次下发文件通知。在相关法律法规基础上，青岛市人大常委会又出台了《青岛市税收征收协助条例》，从而建立了“地方性法规＋文件通知”的制度框架。

2003年，青岛市政府办公厅下发了《关于实行社会综合治税加强税源控管工作的通知》，不仅提出要建立以“政府领导、地税主管、部门配合、司法保障、社会参与”为主要内容的社会综合治税体系，而且明确了在建立社会综合治税工作机制和推动社会综合治税工作开展方面的工作要求。该通知成为青岛市构建税收共治格局的初步制度规范。2008年，青岛市政府办公厅又下发了《关于建立完善税源信息报告制度有关问题的通知》。要求在全市搭建税源信息网络平台，明确了建立完善税源信息报告制度的具体要求。该通知为青岛市涉税信息共享提供了可操作性的制度规范。2011年，青岛市政府办公厅又下发了《关于进一步加强地方税收保障工作的通知》，从明确职责、履行义务和严格考核等方面进一步完善了青岛市地方税收保障工作中的制度规范。

2010年，山东省率先出台地方性法规《山东省地方税收保障条例》后，青岛市开始积极筹备出台相关的地方性法规。2014年，经山东省人大常委会批准，青岛市人大常委会出台了《青岛市税收征收协助条例》，青岛市成为全国首个对税收征收协助出台地方性法规的城市。该条例将税收协助义务扩大到青岛市行政区域内的所有相关部门和单位，并明确规定了税收协助的协调单位、提供协助的部门和单位的具体义务和违规责任等。该条例成为青岛市构建税收共治格局的主要法规依据。为使该条例能够顺利实施，青岛市党政机关还组织了大量的宣传和培训活动。针对该条例无法完全覆盖的个别特殊问题，青岛市政府办公厅出台文件通知予以规范。例如，2016年为了加强建设领域外地施工单位承建工程建设项目的税源管理，青岛市政府办公厅下发了《关于进一步加强建设领域税源管理的通知》，在要求政府相关部门建立工程税款预控机制、信息共享机制和多部门联合奖惩机制的同时，给出了具体的操作指引。

（二）在党政领导下建立“职责明晰＋财政协调”的合作机制

为了给税收共治建立合作机制，青岛市不仅对相关部门和单位给出了明确具体的税收协助职责，而且指定由财政部门具体负责税收协助工作的协调，从而建立了“职责明晰＋财政协调”的合作机制。

2003年，青岛市政府办公厅在下发的《关于实行社会综合治税加强税源控管工作的通知》中，给出了市工商局等22个相关责任部门在与地税机关合作中的职责和分工。2014年出台的《青岛市税收征收协助条例》则进一步明确了相关部门和单位的具体职责和工作要求，为构建税收共治格局，对相关部门和单位分别提出了“先税后证”、“先完税后变更”、“先票后贷”、“先完税后执行”等具体要求。实践中的做法有：青岛市工商部门建立了股东股权变更税源管理备案制度，将企业股东股权变更的所有事项全部纳入税源监控范围；青岛市国土部门土地和房产登记建立了“先税后证”的协税护税机制；青岛市中级法院建立了企业破产、拍卖依法征税的执法联动机制；青岛地铁集团建立了地铁建设项目协税护税工作机制，确保承建青岛市地铁建设项目的外地施工、设计及监理企业在青岛市完税；青岛国际机场建立了胶东国际机场建设项目税收协助机制，确保承建胶东国际机场建设项目的外地施工企业在青岛市纳税等。由于相关部门和单位的职责明晰，所以其参与治税的效果大大提升。2014和2015年度，青岛市税务机关利用上述税源控管机制分别新增税收14.17亿元和11亿元。

为加强对社会综合治税工作的领导，青岛市在2003年建立了社会综合治税工作联席会议制度，并将社会综合治税工作联席会议办公室设在市地税局。市工商局等22个相关责任部门各明确一名工作人员负责社会综合治税工作的联系和协调。2014年出台《青岛市税收征收协助条例》后，青岛市开始指定由财政部门具体负责税收协助工作的协调，并将原社会综合治税工作联席会议办公室改为财源建设办公室，设在财政部门。青岛市财政部门不仅要会同青岛市税务机关制定具体涉税信息目录，还要负责协调青岛市税务机关与25个市直、中央和省驻青单位进行涉税信息共享的协调工作。青岛市税务机关则根据涉税信息目录，进一步明确涉税信息提供的要求，告知相关部门和单位。目前，青岛市编制的《涉税信息采集目录》已将19个部门51类新增涉税信息纳入财源建设信息平台，要求相关部门严格按照目录要求提供涉税信息，使相关数据更趋标准化和规范化，从而为青岛市构建税收共治格局提供有力的数据支撑。相关部门和单位的涉税信息与税务机关共享带来了明显的治税效果。

（三）在党政领导下建立“经费挂钩＋执法检查”的激励机制

为了给税收共治建立激励机制，青岛市政府对政府相关部门和单位实施专项经费与地方税收保障工作完成情况挂钩的办法。青岛市人大常委会还对《青岛市税收征收协助条例》的实施情况进行执法检查，从而建立了“经费挂钩＋执法检查”的激励机制。

根据《山东省地方税收保障条例》的规定，各级政府应将地方税收保障工作纳入工作考核范围，对相关部门、单位和个人参与税收协助的情况和成效进行考评和奖惩。青岛市政府要求各级政府将地方税收保障工作纳入政府工作考核范围，对相关部门和单位参与税收协助的情况和成效进行考评。为了建立健全相应的激励机制，青岛市对相关部门和单位采取专项经费补助与地方税收保障工作完成情况挂钩的办法。为此，青岛市财政部门根据青岛市政府的要求，在2011年制定了财源建设工作经费保障制度，并设立了财源建设工作专项资金。各级政府根据考评结果和所需要的奖励资金，纳入同级财政年度预算予以保障。经费挂钩办法大大增强了相关部门和单位参与治税的积极性。

2014年出台《青岛市税收征收协助条例》后，青岛市人大常委会对该条例的实施情况进行执法检查。根据《山东省地方税收保障条例》的规定，如果相关部门无正当理由拒绝税收协助，由本级政府依规对相关部门及其责任人员做出处理。《青岛市税收征收协助条例》的规定则更为明确和严格：如果相关部门和单位不依法履行税收协助义务，由有关机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。2016年，青岛市人大常委会组建执法检查组，就《青岛市税收征收协助条例》的贯彻实施情况进行执法检查。检查组对全市10个区（市）、33个相关部门和单位进行了为期两个月的实地检查，其间先后召开了4次有105人参加的座谈会。检查完毕后，青岛市人大常委会将执法检查报告及审议意见转送青岛市政府，要求市政府针对《青岛市税收征收协助条例》执行中的难题进行研究并提出改进措施。通过执法检查，不仅有利于根据实际问题针对性改进税收协助工作，而且有力督促了相关部门和单位更好地履行税收协助义务。

三、“青岛模式”的启示

（一）加强党政领导，建立健全税收共治的制度规范

一是出台税收共治的地方性法规。虽然我国目前已有很多省、自治区和直辖市出台了有关地方税收保障的文件通知，但除山东省和青岛市外，只有少数几个省市出台了有关税收保障的地方性法规。各地应依据我国《税收征收管理法》及其实施细则的基本精神，遵照我国《立法法》的规定，在党政领导下，结合当地实际情况，出台有关税收共治的地方性法规，从而为税收共治建立基本的制度框架。二是在党政领导下，出台税收共治的补充性文件。由于治税问题较为复杂，即使各地出台了有关税收共治的地方性法规，也不可能完善解决治税中遇到的所有问题。针对出现的新情况和特殊问题，还需要由党政机关不断出台补充性的文件予以规范。

（二）建立健全税收共治的合作机制

一是建立涉税信息共享的平台或机制。提供涉税信息是相关部门和单位参与治税的重要手段。各地应在党政领导下建立统一规范的涉税信息共享平台或机制，从而为构建税收共治格局提供有力的信息数据支撑。二是明确相关部门、单位和个人的具体职责和分工。各地在党政领导下，应充分明晰相关部门和单位涉税信息的提供要求以及具体的协助义务和职责，以增强相关部门和单位参与治税的能力和效果；还应将税法作为国家普法教育和国民教育体系的重要内容，以强化公众参与治税的理念和能力。三是设立领导和协调税收共治的工作机构。党政机关应按照相关法律法规的要求加强对税收共治工作的领导，牵头组织相关部门和单位成立领导小组负责税收共治工作的领导和协调，或指定由地方财政部门具体负责税收共治工作的协调。

（三）建立健全税收共治的激励机制

一是对相关部门、单位和个人参与税收共治的情况和成效进行考评和奖惩。对相关部门和单位，将税收共治工作纳入其工作考核范围；对个人，应对其参与治税（如举报税务违法行为）情况进行必要的奖励。我国《税务违法案件举报管理办法》就规定，税务违法案件举报中心对举报人有进行保护和奖励的职责。二是建立税收共治的经费保障。应设立专项资金，纳入同级财政年度预算，以保障相关工作经费和奖励资金。工作经费应和税收共治工作考评结果挂钩。三是定期开展执法检查。在各地出台税收共治的地方性法规后，各地的人大常委会应定期对相关地方性法规的执行情况进行检查，及时发现和解决问题，并督促相关部门和单位更好地履行治税义务。

责任编辑：江生亮