我国公众参与失效的原因及其路径

陈永武

本文对我国城市规划中公众“象征性参与”的原因进行剖析，主要有法律法规、保障机制、公众本身等几个方面，在分析有效参与的制度条件的基础上，针对参与失效的原因，提出提高我国城市规划中公众参与有效性的路径。

所谓参与，对于个人而言，就是面对影响人们日常生活的决策和行为，他们能够参与到决策当中，在其中能够发挥一定作用，并影响决策的最终制订；而对公共机构来说，参与就是在公开以及透明的方式中，所有民众的意见得到倾听和考虑，政府与公众的意见达到一致。公众参与强调意见被倾听以及采纳，强调参与信息的公开、参与过程的透明，强调政府与公众达成意见的一致。

我国城市规划中公众参与失效的原因

公众参与的有效性缺乏法律保障

新的《城乡规划法》第二十六条规定：城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，公示时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。随着新《城乡规划法》的实施，公众参与城市规划有了一定的“名分”，但是法律规定的公众参与只是在规划审批前进行，而并未提及在规划编制之前是否要有公众参与。另外，公众参与的途径、参与的程度、参与的范围、参与主体如何确定以及参与有效性如何保证等问题也没有提及，而这些却是公众实现有效参与的关键内容。公众参与的合法性虽然得到了法律的规定，但是参与的有效性仍然缺乏法律的保障。

公众参与主体范围窄

缺少利益相关者的参与。城市规划的利益相关者可分为利益直接相关者和间接相关者，城市规划作为一个高度社会关联性的实践活动，在规划过程中会涉及很多人的利益，有些是小部分人的利益，有些则涉及社会集体的利益。缺少利益相关者参与其中的城市规划，不仅影响规划方案的合理性，还会对方案的实施造成很大阻碍。

以专家的意见取代公众的意见。公众参与需要兼顾专家和公众两者的意见，但是，政府在城市规划中往往偏向于听取专家的意见。造成这种现象的原因有很多：一方面，政府过于注重城市规划的效率，而忽视了公平。公众参与是需要时间和金钱的，它是一种防止决策失误长远效率的机制投入。但是，很多政府官员根本不愿意花大量的时间和精力来做公众参与，因此，一些公众参与的程序在实际操作过程中变了味，大多沦为政府安抚公众的权宜之计或是一种点缀善政的工具。另一方面，城市规划是一个高度专业化的过程，普通公众由于缺乏相应的专业知识，往往缺乏参与的热情。政府官员为了城市规划的高效率，就通常以专家参与取代公众参与，以专家的意见代替公众的意见。然而，专家参与并不能取代公众参与，专家的理念与公众的利益是两个不同层次的东西，专家着眼于城市规划方案的技术支撑，而公众则关注城市规划所造成的直接的或间接的经济利益或社会影响。

公众参与手段较为单一。我国公众参与方式较为单一，创新能力不足，已经运用的参与方式，大多是“象征性的参与”、“假参与”。如规划制定前，主要是走訪群众，开展座谈、咨询等；规划制定中，主要是专家咨询、设计招标、听证会等；规划审批中，主要是政界精英、人大审议；规划制定后，主要是宣传、公示、展览等。公众参与座谈会、听证会是我国应用得最多的参与手段，但是由于执行不到位、参与主体范围窄等原因，使得大部分公众意见无法得到表达。

公众参与权利保障机制不健全

信息公开机制不健全。长期以来，我国城市规划一般限于专家、开发商、政府有关部门官员等群体形成的一个小圈子当中，普通公众获取信息的渠道主要来自于政府信息的公开。然而，由于政府信息公开机制不健全，有关城市规划的信息无法及时地进行传递，公众无法及时、全面地获取相关的信息，导致许多与规划有关的利益相关者或对规划方案感兴趣的公众无法及时、充分地参与其中。许多公众对规划的具体内容、是否要参与规划、参与的具体方式与渠道等方面的信息一知半解，甚至由于信息的不透明、不充分而失去了参与的最佳时机。在规划方案征求意见阶段，需要公众对规划方案的合理性提出意见和建议，但是由于信息公开机制的不健全，很多公众前期对规划方案了解不多甚至没有了解，在参与的时候也无法针对方案的合理性提出有建设性的意见，有些公众甚至意识不到参与与自身利益的相关性。信息公开机制的不健全，使得公众的参与也只是做做样子。

信息反馈机制不健全

公众参与应该是一个双向沟通的过程，即政府提供信息让公众参与其中，参与之后，对公众意见是否采纳以及未被采纳的原因进行公示，形成“参与一反馈一再参与”的良性循环。然而，我国城市规划中的公众参与尚未形成这种良性循环，公众参与之后，公众无法获知自己的意见是否被政府采纳、被采纳的程度以及意见未被采纳的原因。缺乏信息及时有效的反馈，久而久之，公众就会失去参与的热情，政府的公信力也会下降。

公众参与监督机制不健全。在城市规划的过程中，政府是公共利益的代表者，其主要使命是保障公共利益不受侵害。然而，面对巨大的利益诱惑，政府也不完全是理性的，也有非理性的时候。作为有限理性的政府，在城市规划过程中，政府寻租现象时有发生，严重损害了社会公众的利益。在公众参与城市规划过程中，没有一套完善的监督机制来监督政府和开发商的行为，在规划方案编制阶段，对政府如何处理公众意见、如何选择开发商、如何做出最终决策等没有严格的监督机制进行监督，公众参与监督的机制也尚未建立。

公众参与组织化程度低。目前，我国城市规划中的公众参与还是以个人参与为主，无法形成有组织的参与模式，公众参与组织化程度依然很低。近几年来，一些社会组织，如社区、非营利组织等的建立和发展，其在公众参与中的作用越来越受到人们重视。然而，我国社会组织的发展依然处于起步阶段，发展水平不高，公众参与很难形成“有组织的声音”。

有效参与应该具备的制度条件

首先，要有一个以选举为基础的对公民负责的代议政府。再者，要求政府信息的公开和透明。另外，公民社会的存在。公民社会包括：经济上独立、自治的公民；有独立理念的公共知识分子；有不完全被政府所控制的媒体；有草根非政府组织的存在。

目前，我国只是部分具备有效参与的制度条件，如没有以直接选举为基础的代议政府、政府信息公开渠道不畅通、公民社会刚起步等，这些因素导致我国公众参与的程度依然处于较低层次，公众参与的“形式化”严重。但是在另一方面也说明，我国公众参与还是具有很大的发展前景，特别是政府的信息正在走向公开和透明，非政府组织在不断发展等，这些现象也为我国公众参与实现有效性提供了发展空间。

提高城市规划中公众有效参与的路径

城市规划中提高公众参与的有效性，应从法律法规、机制建设、公众本身等几个方面来着手。

完善法律法规。完善有关公众参与方面的法律法规，对公众参与城市规划作出明确的法律规定。例如，明确规定参与主体如何选取，明确参与主体中专家、直接利益主体、间接利益主体、无利益关系的普通公民等的人数比例如何划分；清楚界定参与阶段，规定规划编制之前、编制过程中、规划方案公示、规划决策等阶段应该有无公众参与；明确公众参与的程序如何、参与的渠道和手段有哪些；明确公众参与意见如何处理、意见采纳与否以及未被采纳的原因等。通过法律法规明确的规定，才能使公众参与的有效性得到保证。

宣传参与知识，提高公众参与能力。针对当前存在的公众参与热情不高，政府应该引起高度的重视，通过不断进行宣传，让公众树立市民意识和市民责任感，不仅对与自身利益有关的规划项目积极参与，而且对于一些涉及公众集体利益的规划方案也应该参与其中。公众参与能力不足也在很大程度上影响公众参与的积极性。城市规划具有较高的专业性，公众专业知识的缺乏导致不想参与、不愿参与的状况频发。因而，政府必须要对参与主体进行基本规划知识的培训，并通过不断实践，从而提高公众的参与能力。

实现公众参与主体的多元化。市民、开发商、规划师（专家）、政府、非政府组织等构成了公众参与的主体来源。其中，市民包括两类人：一是切身利益直接相关者——目标人群。这些人对当地的情况最熟悉。但是这些人往往过于关注自身利益，因而对项目的建议也会带有很大的主观性。二是利益间接相关者——泛指所有市民，与目标人群相比，他们的建议和认识会客观一些。政府是公共利益的代表者，开发商则是追求利益最大化的利益集团，规划师（专家）的主要职责是研究论证规划方案的可行性，并为其提供技术支持，而非政府组织作为中立的一方，其主要职责是调和其他参与主体之间的利益关系，并保证公共利益不受侵害。在城市规划中进行公众参与，首先要实现参与主体的多元化，保证这些参与主体能够全部参与其中，让他们各抒己见，提出意见，而不应该只重视某一部分参与主体（如规划师、专家）的意见。

提高公众参与程度，实现参与手段多样化。目前，随着我国公众參与水平的提高，各地为提高城市规划中公众参与水平，不断创新公众参与方式。通过提供多样化的参与方式，这些城市的公众参与水平较其他地区要高很多。因此，探寻新的公众参与方式，实现参与渠道多样性，是实现公众参与有效性的迫切要求。

建立健全公众参与保障机制

完善信息公开机制。公众参与城市规划的基础和前提是政府信息的公开和透明，公民的知情权是参与权的基础，公众首先必须有知情权，然后才可能真正参与到与自身利益密切相关的规划活动中去。规划部门可通过构建实体平台和网络平台两种方式进行信息公开。在实体平台方面，通过社区公示栏、报纸、城建展览馆等作为媒介，把有关规划的信息告知公众；在网络平台方面，可以搭建政府网站、论坛、与网民互动等方式让信息传播得更快，涉及的范围更广。

建立有效的信息反馈机制。要促进公众参与城乡规划的有效性，必须建立一个有效的公众参与回应机制，形成参与一反馈一再参与的机制模式。具体做法：首先，政府关于城市规划的信息公开透明；其次是公众参与意见的征集、整理和分析。及时通过各种渠道将参与信息进行再次的沟通。

完善公众参与评判机制。针对各参与主体由于利益诉求、价值观念、观点立场等方面的不一致而可能出现的矛盾和冲突，建立一个独立的参与评价机构就显得尤为必要。在出现各方观点不一致的时候，这种独立的评判机构对争论的问题作出公正合理的评定。这种评判机构主要由政府有关部门人员、规划师和其他相关专业的专家、利益相关群体、非政府组织等按一定比例选出的代表组成，主要的评判方法是代表根据规划规定并结合公众的意见和要求进行投票评定。

建立健全公众参与监督机制。城市规划过程具有高度社会关联性，每一个规划决定都可能涉及到许多人的切身利益，在公众参与规划的过程中，建立一个参与监督机制显得尤为必要。一方面，可以设立公众参与监察员，监察员可以从公众中产生，代表不同利益群体的利益诉求。在政府就规划方案“征询意见”阶段之后，检查员可以参与到公众意见的处理、采纳环节，迫使政府认真对待和处理公众的意见和建议。

提高公众参与的组织化程度。随着城市规划知识的普及、公众参与理念的传播，公众对参与城市规划也越来越积极。但是，个人的认知能力毕竟是有限的，对某一事物的理解也会存在片面性，而且由于单个人的力量薄弱，意见分散，对最终规划决策的影响力非常有限。所以，要想公众的意见受到重视，就必须以一个组织的力量参与规划过程中，形成“有组织的声音”。积极发挥社区、街道居委会的力量，利用居委会的组织能力，将规划涉及到的居民聚集起来，收集每位居民的意见，然后整理并总结大部分民众都关注的问题，将这些普遍关注的问题以一个集体的名义表达给政府，这种组织化的方式比单个人的参与有效得多。