浅析区域政府合作治理中的监督约束机制

【摘要】我国幅员辽阔，各地区在自然环境、资源禀赋、产业基础、人文传统等方面都存在着很大的差异性，这既给我国统筹协调地区发展、缩小地区发展差距增添了难度，但同时也为地区之间开展横向经济联合、取长补短、互利共赢、在更大的地域空间内优化配置资源创造了条件。其中区域政府合作就是为共同发展提供的可资借鉴的模式。跨省区政府之间的府际关系，应该以公平竞争、协调合作、互通有无、互相支援、共同发展为主要内容。今后，我国各地方政府之间应积极加强区域经济合作，不断完善政府间合作协议，创新相关制度环境，促进区域协调发展。在合作运转阶段要经常进行互动和沟通，善于发现合作中的现实问题，妥善协调利益关系及调整合作策略，监督参与方的行政行为，以保证合作的顺利进行。建立合作互动的监督与约束制度，确切合作主体间的权、责、利关系，并以有效的监督机制保证合作各方遵守契约和合作规则，是地方政府间合作的根本保障。

【关键词】区域政府合作；监督约束机制；绩效考核；电子监督；信访制度

一、研究背景

跨区域公共事务超越了特定的行政区划，它所能满足的是特定区域，或者说几个地区社会全体或大多数成员的需要。跨区域公共事务也具有一般公共事务的特征，具有消费的非竞争性和非排他性。虽然政府应承担提供公共事务的责任，但在跨区域公共事务合作中，地方政府往往首先是地方利益的代表，追求本地区利益最大化，而不是区域公共利益的最大化。因此，在跨区域公共事务治理过程中，会不可避免地带来这样的问题：作为理性“经济人”的單个地方政府都不愿意承担责任，都会有“搭便车”的行为取向。换言之，单个地方政府解决跨区域公共事务往往缺乏足够的动力。

将跨区域公共事务的治理希望寄托于中央政府，产生的问题是政府太大而无法解决小问题。一方面，中央政府考虑的是牵涉全国的事务。如果由中央政府来解决跨区域公共事务，即在全国人民之间分摊治理成本，这对那些并不受该区域公共问题所影响的人群来说是一种不公平。而且，各种跨区域公共事务都提交到中央层面，那么无疑是在中央政府本已繁重的工作日程上再添卷宗。另一方面，即便是中央政府认识到区域公共问题的重要性而决定来“亲自”治理，但“科层制”必然存在的信息不对称和信息传递过程中的扭曲与失真，使中央政府很难拥有真实、全面、及时的跨区域公共事务的治理信息，因而只能是一种运动式的、间歇式的治理。

由此来看，单一地方或由中央政府统一解决都是不可取的，要么是动力不足，要么会造成各地区不同的福利损失。美国学者埃莉诺？奥斯特罗姆指出，“我不同意如下看法，即中央政府管理或私人产权是‘避免公用地灾难的惟一途径”。他认为，“在一定的自然条件下，面临公用地两难处境的人们，可以确定他们自己的体制安排，来改变他们所处的情况的结构”。因此，促进地方政府间合作应该成为协调地方政府间利益矛盾、走出“公用地灾难”和“囚徒博弈困境”的必然选择。实际上，由于资源禀赋的差异和越来越多的跨区域公共问题的突显，各地区之间通过互利合作来实现利益最大化的需求也越来越迫切。只要能进行良好的信息沟通、监督约束机制，建立双边或多边协商机制，降低交易费用，在一个相对规模较小的组织中，实现集体行动应该是可能的。

二、区域政府合作的典型案例

“一国两制”下的“泛珠三角”区域政府合作，历经了从“小珠三角”区域合作——“大珠三角”区域合作——“泛珠三角”区域合作的历史嬗变。就目前而言，它是新中国成立以来规模最大、范围最广的一次区域政府间合作。与我国历史上或当下国内其他形式的区域政府合作相比，泛珠三角区域政府合作的显著区别就在于，它是“一国两制”下的区域政府间合作，面临不少制度碰撞、制度摩擦乃至制度冲突的问题。但是，经过“9+2”政府共同努力，2004年6月，各方政府共同签署了《泛珠三角区域合作框架协议》，这标志着泛珠三角区域合作实现由市场主导的民间合作，向政府主导的公共合作转变。

在实际的运作中，泛珠三角区域政府合作形成了自身的特色：一是创设了区域合作的公共制度平台；二是构建了有效的合作协调机制；三是形成了有机的监督约束机制。从监督约束机制来看，按照规定，论坛和洽谈会每年举办一次，按照“共同主办，轮流承办”的原则由“9+2”政府轮流承办，具体形成行政首长联席会议制度、行政首长联席会议秘书处、政府秘书长协调制度、日常工作办公室工作制度、部门衔接落实制度。各制度严密衔接，督促三角区域经济健康发展，成为跨区域政府合作治理的优秀典范。

三、区域政府合作治理中发挥作用的监督约束机制

1.政府绩效考核发挥功用

政府绩效管理作为一种有效的管理工具，是将过程管理和结果管理相结合的一种科学评估方式，通过绩效计划、绩效实施与管理、绩效评估、绩效反馈与改进等一系列应用环节，在进一步提高政府行政效率、增强行政效果、规范政府行为、监督行政合法性以及加速服务型政府建设进程等方面发挥着重要作用。近期较为流行也是笔者较为感兴趣的是政府部门360度绩效考核办法。

360度绩效考核能够拓宽公众与第三方组织政治参与渠道，促进公众与政府之间的良性互动。公众参与评估的过程既是一个对政府部门绩效加以评判的过程，也是一个人民有序表达自己利益和要求的过程，这无疑会进一步提高政府的政治合法性和公信度。公众与政府的良性互动能够增强政府办公透明度与开放度，提高各方对于政府工作的支持度与满意度，强化公众政治参与热情以及监督程度，从而进一步推动政治民主进程。

360度绩效考核可以改善政府行政运行机制，建立更为顺畅的工作层级关系，改善传统行政决策与执行过程中下级唯命是从、主动性弱化以及职能部门家长制等固有弊端。建立高效、透明、顺畅的行政运行机制是政府改革的重要方面和迫切要求，决策权、执行权以及监督权相互制约、协调发展的运行机制.有利于提高行政效率，加速行政效能建设，提升政府整体绩效水平，有效避免行政部门领导的随意性与专断意识。

2.电子行政监督发挥功用

电子政务是政务与信息技术相结合的产物，它的实质就是通过运用信息技术推进政务改革和政府管理体制变革的创新工程。实施电子行政监督后，政府的业务流程通过电子平台自动实现，其处理过程、处理时间、处理结果、处理依据对政府工作人员、企业、公众都是可知的，从而减少了传统政务过程中可能的暗箱操作，实现了政务的公开化、透明化。

（一）电子行政监督使行政监督边际成本呈递减规律

传统行政监督渠道如信件、电话、传真、上访是造成传统行政监督效率低下的原因之一是不仅信息传递层次多，且极容易失真，信息传递的时效性会大打折扣，而且随着政府管理社会任务的复杂化、管理幅度的拓宽，边际成本会出现递增现象。而电子行政监督通过其无所不在的网络平台，为公众监督提供了随处可得的交流平台，不仅减少了信息传递的层次，保证了信息传递的真实性，而且节约了时间、精力，随政府政务服务量的增加，投入的信息化建设成本在更广的用户范围内均摊，使行政监督边际成本递减。

（二）电子行政监督减少行政审批手续，提高行政监督的效率

电子监督网上行政审批，促进政府政务流程再造，减少管理层次，使传统组织向扁平化方向发展。在扁平化组织中，下级和公众利用电子政务平台参与国家管理和决策，从而增强政策制定和政策实施过程的透明度，更有利于保障公众监督高层领导的权力。其次，在网上行政审批模式下，政府通过编制计算机程序将各项工作制度和规则固化，责任到人，更易监督和追责。再次，电子文书的使用可以严格地对政府文件的形成、流转和失效等进行设定，便于公众随时查询和监督各级公务人员的违纪情况和办事效率，从而减少审批手续和流程，提高效率。

（三）电子行政监督推动行政监督的系统化、专门化

传统行政监督由于监督手段落后，进行全程实时监督的成本很高且难以实施，致使行政监督只偏重事后的追惩性监督，而无法兼顾事前预防性监督及事中监督而电子行政监督将监察工作与信息技术相结合以形成网上监察，发挥虚拟政府的全天候和透明特性特点，做到随时跟踪监控政府办事流程，并能提供全程、实时监督，这便形成了立体化的监督模式。

3.信访制度发挥功用

陈继清在《我国信访制度存在的问题及其完善措施》一文中认为信访制度具有五大功能：“人民群众政治参与、利益表达的制度性方式，也是维护和实现人民群众经济利益和民主权利的重要手段；信访是个体权利对公共权力的控制，是公民监督行政权力、司法权力的有效途径；信访制度是党和政府及其负责人密切联系群众，了解社情民意的一种制度化形式；信访制度深化政权合法性，维护社会稳定；信访工作对建设小康社会和构建社会主义和谐社会的独特作用。”

本文将信访主要功能主要归纳为以下几点：

（一）政治参与。信访制度是党和政府密切联系群众的特殊纽带。人民群众通过信访渠道反映涉及自身利益的一些问题，希望党委政府帮助其解决实际困难，信访制度成为上级了解社情民意和百姓疾苦的途径。同时，信访反映的问题涉及面广，社会关注度高，能从很大程度上反映群众呼声、体现群众意愿。

（二）民主监督。信访是群众实现民主监督的重要途径。通过信访这一方式，广大人民群众可以向党委政府反映涵盖政治、经济、文化、社会等诸多领域，涉及方方面面的问题，既可以对党政机关、企事业组织、社会团体及其工作人员的行为实行合法的、自主的、直接的、有效的监督，也可以对社会现象进行评判、提出意见，成为人民群众有序参与政治的渠道。另外，在法制不健全的情况下，信访制度为对违法行为提供了一种监督途径。作为一种自下而上的监督机制，特别是信息传播快速的今天，网络、手机等新兴传媒的力量不容小觑，这些手段的发展为信访监督提供了很重要的支持。信访监督更加具有直接性和更大的威慑力，让民众可以直接参与到整个社会活动中去，监督政府的运作，对于一些违法事情可以及时制止，最大化的避免危害的发生。

（三）权利救济。信访制度的权利救济是指国家通过设立信访制度，使受到侵害的受害者得到必要的权利救济，在法律规定的情况下纠正偏差或给予信访者必要的补偿或赔偿。社会要良性发展，就必须要有相关的利益纠纷化解机制，通过利益的协调来实现各阶层之间利益关系的协调，这样才能维持一个社会长久和谐的发展。

四、结语

目前，我国政府在区域公共管理中还存着一些不足之处，只有正确认识和了解这些不足之处，才能找到科学合理的解决办法。我国政府必须改变现行的公共管理理念，完善公共管理制度，建立相應的利益补偿机制、信任机制、监督约束机制，并促进各地区政府之间的协调合作，只有这样才能保证区域公共管理工作的顺利开展，从而促进我国社会的长远发展。

【参考文献】

[1]陈继清.《我国信访制度存在的问题及其完善措施》.[J].中国行政管理.2006

作者简介：李修齐（1992-），女，天津，陕西师范大学行政管理专业硕士，公共治理理论与实践研究方向。