协力行政的兴起与当代行政法的转型——基于“政府法治论”的视角

陈 峰

(南京大学法学院，江苏南京215006)



协力行政的兴起与当代行政法的转型
——基于“政府法治论”的视角

陈 峰

(南京大学法学院，江苏南京215006)

当代，协力行政是一种和干涉行政、给付行政、计划行政完全可以相提并论的行政作用类型，其已构成行政法新的时代背景。密切关注和回应当代行政发展趋势的“政府法治论”以宪政精神为前提和基础，积极回应行政民营化、社会化的发展变迁，反映当代公共行政的本质特征并印证了行政民主化发展的趋势，具有行政政法理论基础无可比拟的优势，对回应协力行政背景下的行政法治模式更加有理论指导性。“政府法治论”沟通了传统行政法基础理论与协力行政背景下的法治实践，为协力行政运行提供了理论模式，为协力行政法律关系双方提供了交往规制，对协力行政打破政府对行政权的垄断作了很好的回应，为协力行政构建公众参与法治化模式提供了路径选择。

协力行政；政府法治论；行政民营化；行政社会化

在当代推进行政法治的进程中，行政权有序高效运作是国家权力顺畅运行的重要保障之一。但随着社会事务日益的复杂化和社会分工的专业化，行政权单独面对、处置所有社会事务已显得不切实际。越来越多的行政法律规则也不直接、具体地进行利害关系调整，而是容许行政机关借助外力履行公共管理职能。同时，为弥补行政资源的不足，充分利用企业和社会组织的专业知识、人力资源、技术与设施，行政机关也经常将相应程序性、事务性工作通过委托或购买服务等方式交由民营企业、社会组织实施。相应的，政企、政社互动协助型的行政模式逐步为行政法治秩序所接受。

本文所述的协力行政，特指经与公民、企业、社会组织的协助、配合、合作的行政作用及其系统性的制度概括。它是根据“行政态样、内容及目标”的不同对行政种类进行的划分，因此可以说它是与干涉行政、给付行政与计划行政相并列的行政模式。从制度角度来看，它是现代行政国家为有效达成既定行政目标，通过吸纳私主体进入行政过程，双方相互协力、合作的手段、方式、途径和过程的总称。[1]

一、协力行政——推动当代行政法治全面转型

传统行政法理论按照“行政态样、内容及目标”的不同，一般将行政区分为干涉行政、给付行政与计划行政。然而当今行政吸纳私主体参与行政过程日益普遍的情形下，协力行政也日渐成为一种行政发展的趋势之一，推动传统干涉行政、给付行政与计划行政呈现出一些新的结构性变化。探究它们之间的关系有助于我们掌握协力行政的发展趋势。

(一)协力行政改变了干涉行政单方面、直接性的传统面貌

干涉行政，又称为高权行政、秩序行政或规制行政，特指以维护社会的秩序安全为主要目的，通过对公众课以义务和责任，以权利的限制为主要特征的行政管理模式。此种行政管理模式通常是以负担行政处分的方式呈现，如行政处罚、行政强制、行政征收等行政行为。干涉行政作为传统政府管理的主要内容，在现代行政中仍占有举足轻重的作用，因此，不可能也不必要立即退出历史舞台。

在协力行政背景下，随着公众权利的觉醒和能力的提升，公众参与模式不再只是被动的“对象”，公众参与的角色也不再是行政机关的配角和补充。其典型的特征是“协商——合作”，即既包括决策过程的合作也包括决策执行的合作，表现在行政主体与行政相对人双方在充分协商取得一致的基础上进行合作，还表现在行政机关为履行公共服务职能请求公民、法人和其他组织的协助、协力，从而达到既定的行政管理目标。协力行政的兴起是平等参与、合作共赢精神与当代行政理念融合的必然要求，它体现了当代行政法民主性的发展趋势。特别是在公私协力(PPP)的法律关系中，行政主体与行政相对人双方的权利义务基本对等，彼此对在协商一致的基础上所达成的协议都需要严格遵守，既享有约定的权利，同时也应当履行相互约定的义务。

当然，协力行政与干涉行政也并非泾渭分明，协力行政也不能替代干涉行政。首先，我们再怎样强调干涉行政下行政处分的单方性，行政处分的制度设置在今日其实已历经一场深刻的内部结构性变化。在当今日益讲究程序正义与行政决定的“可接受性”的背景下，行政处分对外作出决定之前，“通常都历经行政与公民间频繁度不等的对话，透过双方互动的行政程序，目的在尽可能求得双赢甚至多赢的结局，而行政处分正是这一系列寻求共识、谅解之程序末端的‘成品’”。可以说，“今天讲行政处分具有单方性，基本上是从形式面观察，倘进一步作实质面的观察，往往可以发现浓厚双方性的色彩”[3]638。相应来说，很多干涉行政也都能从协力行政下角度予以解释。就连行政处罚、行政强制这样典型的规制性行政行为也可以解释为：政府在公众的协助、配合下才能作出的保障社会秩序的行政行为。

此外，协力行政背景下也仍存在高权行政行为*协力行政背景下，干涉行政仍是重要的行为方式。只是现代民主、法治环境下，不再片面强调行政与人民之间的不平等关系。当然，干涉行政的行为方式，如行政命令、行政处罚、行政强制等往往也需要私主体、社会主体的协助、配合，这也可视为广义的协力行政的行为方式。，这是因为公共管理依然是现代政府不得不面对的行政法任务，尤其在我国这样面临社会转型时期、行政秩序发展又剧烈变动的国家中，政府更是需要关注基本社会秩序的维持。正如有学者所言，“当代发达国家行政改革的一个重要经验，是一方面将公共服务部门从对行政组织的依附中剥离出来并给予充分的业务活动自主权，另一方面又通过一系列制度安排强化对其业务活动的监督和约束。”[4]112实际上协力行政中兼具行政处分特征的情形不乏其例。例如广泛存在行政协力命令、行政征用、强制保险等传统高权行为方式。此种行政协力在我国立法中很普遍，如我国《税收征收管理法》第73条规定:“纳税人、扣缴义务人的开户银行或者其他金融机构拒绝接受税务机关依法检查纳税人、扣缴义务人存款账户，或者拒绝执行税务机关作出的冻结存款或者扣缴税款的决定，或者在接到税务机关的书面通知后帮助纳税人、扣缴义务人转移存款，造成税款流失的，由税务机关处十万元以上五十万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一千元以上一万元以下的罚款。”此类行为一方面基于法律强行规定要求行政相对人的协力义务*台湾地区学者又称为“行政程序中当事人协力义务”。，不予协力将导致行政处罚或者强制执行，而且还涉及直接干预人民的权利；另一方面从协力行政的角度，企业、社会组织等协助行政主体履行其行政职责，也有助于行政主体实现行政目标，更好地维护公共利益。相对于行政机关承担的职责而言，行政协力对于行政相对人来说，更是一种协力权利。

(二)协力行政是当代给付行政摆脱“给付不力”的必然选择

给付行政，又可称为服务行政或福利行政，最早由福斯多夫(Ernst Forsthoff)提出，是指提供人民给付、服务或给予其他利益的行政作用。给付行政下，国家为履行个人生存照顾的政治责任，就要“提供个人需要的社会安全，要为公民提供作为经济、社会和文化等条件的各种给付和设施(例如水、电和煤气，交通管理，废水和垃圾清理，卫生保障，医院和养老院，学校、高校和其他培训设施，剧院、博物馆和体育设施,等等)；最后，为了保证社会公平、保持或者促进经济结构的繁荣，国家还必须对社会和经济进行全面的干预”[5]。基于这样的需要，政府职能也因给付活动的广泛实施而得以扩张。政府职能突破了传统的国防、外交、治安、税收等领域，逐步扩展到“从摇篮到坟墓”的整个过程，随之而来引发很多新的问题。例如，给付和福利的广泛开展，政府职能的全覆盖必然导致行政机构的膨胀和人员的增加，这又部分地导致了机构臃肿、效率低下，影响了公共服务供给。同时，广泛的福利供给和行政成本的增加，不断推高财政负担，国家税收也随之上涨。这些都是与福利国家的目标相违背的。

从实施给付行政的方式、手段来看，其实行政机关天然享有较大的选择自由，与干涉行政相关的行政处分相比，往往不受严格的法律保留的制约。而在协力行政背景下，则可以有更广泛的选择空间，可以灵活采用协力行为的方式来实施。这种情形可能以公法形态呈现，如在实施行政给付过程中，直接作出行政协力命令，要求相关相对人或第三人提供给付对象符合给付条件的证明；或以与私主体签订行政合同或以其他事实行为型态呈现。当然，行政主体也可能采用私法型态，借助企业、社会组织等来协力履行给付行政的任务，例如以签订民事合同的方式借助私主体提供社会保险、学生贷款，兴办公用事业(如水、电、轨道交通等)，兴建基础设施(如道路、桥梁、高架等)，推进文化建设(如图书馆、艺术馆、展览馆、美术馆等)，提供职业训练、环境保护、经济辅助(如对中小企业贷款)等。

(三)协力行政有利于提升计划行政的科学性、有效性

计划行政，是行政以制定和实施计划的方式来实现公共管理的目的的行政管理模式的统称。当代社会，政府承担大量社会管理和公共服务职能，而立法又受到法定程序的制约，不能迅速回应经济社会的发展变化，所以，通过行政规划来灵活迅速地弥补立法滞后带来的真空就显得尤为必要。

传统计划行政虽也强调公众的参与，但是更多的是从保障利害关系人权益角度，特别是通过程序正义角度来设计制度，公众的参与仍然属于一种维护自身作为相对人地位的被动参与。而在协力行政背景下，行政规划的制定也越来越强调公民的协同配合。行政规划制定过程中的协力手段有助于弥补行政机关独立规划获取信息有限、专业知识技能不足等缺陷。因此，如果说传统计划行政的公民参与更多地强调调和行政机关和公众的偏好差异的话，那么协力行政则有助于补充计划行政中行政机关在信息获取以及专业和技能方面的不足。*当然，转移偏好和弥补专业不足两方面在参与行政和协力行政中的差异不是截然划分的，参与行政中也存在弥补专业不足的问题，协力行政中也存在转移偏好问题，只是各有所侧重而已。

首先，规划过程中往往注重于规划内容的非正式协商手段的应用。就协商手段的形式来说，除了传统的座谈会、论证会、听证会、问卷调查、走访、调研等形式外，还可以借助现代科技通讯的手段，开创各种新型协商形式，如电视辩论、网络调查、微博投票、微信征求意见、大数据统计等。其次，由于行政机关在规划过程中必须要在掌握充分的信息基础上理性决策，然而实际上由于信息不对称，行政机关不得不需要公众提供信息支持。例如，城市建设的总体规划、土地和各种资源利用的总体规划等都需要广泛依靠公众配合行政机关调研、调查获取详实资料和有关信息。再次，规划往往涉及到专业知识领域，仅凭行政机关的知识技能不足以应对现代社会专业分工的壁垒，例如，涉及土地征用建设规划、环境保护治理规划、文物保护规划等，必须借助相关专家、学者的专业知识技能；另外规划过程中计划与预算的编列、财务和实施品质的监管以及规划实施评估等往往也需要借助企业或社会组织协力共同完成。以土地规划为例，有关土地管理部门可以将城市改造拆迁调查、土地资产收购储备前期咨询及有关宗地价格评估、土地测绘、预算等项目委托给私人部门。需要特别说明的是，行政规划作为新型行政行为，其干涉性和强制性的色彩相对淡化，特别是其中预期性指标仅仅是具有引导、指导性质的非强制性规定,其规划实施往往有赖于企业和社会的协力配合，这也是协力行政的重要体现之一。如我国2009年发布的《钢铁产业调整和振兴规划》(规划期为2009-2011年)规定：“加大对钢铁重点骨干企业的金融支持力度，对符合环保、土地法律法规以及投资管理规定的项目，以及实施并购、重组、走出去、技术进步的企业，在发行股票、企业债券、公司债、中期票据、短期融资券以及银行贷款、吸收私募股权投资等方面给予支持。防范大型骨干企业资金断链风险，必要时给予贷款贴息支持。”从中我们可以看出，这一规划的具体实施必然涉及相关金融机构的协力配合。

基于以上分析，当代行政背景下，协力行政是一种和干涉行政、给付行政、计划行政完全可以相提并论的行政作用类型，同时协力行政也有助于这些行政类型的完善和提升。这主要是因为干涉行政、给付行政、计划行政都可能涉及到行政部门借助私人部门、第三部门完成公共管理职能的情形。犹如干涉行政、给付行政、计划行政之间业已存在的相互影响、包容的关系[4]30，协力行政也广泛存在这些行政模式中，并有效弥补传统行政模式在当代行政法治实践中面临的不足和弊端。它们之间很多时候也呈现出彼此融合、交错的态势。总之，现代社会，协力行政几乎作用于全部行政领域，在某种场合和某种意义上，甚至可以说，协力行政已成为当代行政核心机制和重要特征之一。

二、“政府法治论”的特点和优势

行政法学要构建严密、周延、自洽的理论体系也必须具有相应的理论框架及内在的逻辑体系才行。而行政法理论基础的一项重要使命或功能就是为构建行政法学的理论体系提供立足点。因此要系统地研究当代行政法具体制度，必须建立在一定的理论基础之上。20世纪90年代，我国行政法学界逐渐掀起了对行政法理论基础的研究热潮。“平衡论”“管理论”“控权论”“公共权力论”“公共利益本位论”“服务论”“政府法治论”等十余种学说纷纷亮相。这场讨论持续发酵使行政法理论基础成为学界公认的“强势话语”，也成为指导相应学者构建各自行政法基础理论的“逻辑起点”。在众多行政法理论基础的流派中，“政府法治论”内涵丰富、与时俱进，其自身不仅蕴涵着公共利益的价值、控权的思想和管理的要求，还包含着服务理念和平衡理念的合理因子，可以说从根本上揭示了行政法存在的价值。笔者认为，“政府法治论”具有其他各论所无法比拟的优势。

(一)“政府法治论”以宪政精神为前提和基础

德国行政法学鼻祖奥托·迈耶曾指出：“宪政国家是行政法的前提。”[8]行政法与宪法的关系最为密切，行政法学对政府的讨论也必须从宪法源头开始。从本质上说，行政法理论基础在我国行政法理论研究的重要地位一定程度上也就是对我们宪政精神不足的国情反映，它弥补了我国宪政理念缺位的不足。[9]相应在众学说当中，“政府法治论”较为适合中国的国情，也十分突出地强调这一主题。在当代，依法行政或者说行政法的一切问题都可以从“需要一个什么样的政府”推演出来。“政府”既是行政权的主要载体，也是行政权的行使者和责任的承担者，更是社会公共利益的维护者和代表者，因此，它理应是研究行政法理论基础问题的切入点。“法治”是宪政的内核，行政法是系统研究“政府”的部门法，同时行政法作为“动态的宪法”，行政法的理论基础作为充分贯彻宪政理念的行政法指导思想，就应该是系统研究“法治政府”“行政法治”的理论，可以说“政府法治论”就是基于这一逻辑的立论。因此，以宪政精神为前提和基础的“政府法治论”对于行政法具体制度的构建较于其他各论更具现实和理论指导意义。

(二)“政府法治论”积极回应行政民营化、社会化的发展变迁

随着现代行政法的发展，越来越多的公共管理职能由企业、私人、社会组织承担，相应“公共行政”概念得以确立，其势必会使原有的行政法理论面临新的挑战和问题。公共行政已普遍被承认包括国家行政和社会行政两方面的内容。对此，有学者质疑当前学界众多行政法理论基础学说以“国家公共行政(即政府)”为研究中心，能否成为现代行政法理论基础，并对现代行政法具有指导意义？对于此质疑，“政府法治论”学者认为，传统上，行政主要研究国家行政，行政法肯定是研究政府的部门法；在现阶段，国家行政仍然是行政法的基本调整对象，社会行政则处于补充的地位，社会行政的发展肯定需要政府的扶持、调控和监督，行政法仍主要以政府为研究对象；但随着国家进一步还权于社会，社会行政的范围将日渐扩大甚至可能超过国家行政，但是，在可观的历史进程中，国家行政不会消失，应该说，到时其辅助、监督社会行政等功能进一步凸显出来，行政法仍面临“要一个什么样的政府”这一问题，仍需要一定指导思想推动政府职能的进一步转变。“政府法治论”作为研究“政府”为核心的行政法理论基础也积极关注公共行政的发展态势，积极研究和吸纳公共行政发展的规律来进一步指导政府的运作并丰富和发展自身理论。[10]136因此说“政府法治论”以政府活动法治化的研究视角有助于回应行政民营化、社会化背景下的公共行政主体变迁的趋势。

(三)“政府法治论”反映出当代公共行政的本质特征

“政府法治论”强调的是宪政理念下的“综合行政法治模式”。“综合”可以说是“政府法治论”主张的行政法治目标模式的主要特征，也是反映当代公共行政复杂、多变的现状。综合行政法治模式下的政府角色是多重的：行政权的来源决定了现代政府必定是民主型政府，行政权的性质决定了现代政府必定是有限型政府，行政权的功能决定了现代政府必定是善治型政府，行政权的本质决定了现代政府必定是责任型政府，行政权的发展态势决定了现代政府必定是平权型政府。[11]纵观我国行政法学界业已形成的若干不同的观点和学说，诸如“平衡论”“服务论”“管理论”“控权论”“公共利益本位论”等，可以发现这些行政法指导思想很大程度上仅仅是反映政府这个“复杂人”的某个剖面，也可以说仅仅反映了政府法治模式发展的某个历史阶段，显然是无法解释和回应当今政府行政管理日益复杂、强调灵活和权益应变的发展趋势。在当今政府职能复杂多变的情势下，我们势必需要一个具有整合性、灵活性、综合性的行政法治模式来指导。

“政府法治论”所主张的“综合的行政法治模式”则能较好地回应当下我国政府职能转变的需求，完全可以作为行政法理论体系建构和行政法治实践的指导思想。“政府法治论”强调的是宪政理念下的“综合行政法治模式”，它以“综合”的理念和目标来指导和调整政府与公民的关系。“综合”的目标模式从人性的角度来说，符合现代社会“复杂人”的人性假设；从公共决策学的角度来说，符合基于人的有限理性的决策模型；从公共管理学的角度来说，符合“权变管理理论”的主张。按照“综合行政法治”的目标模式，“政府法治论”的“授权、限权、执权、控权、平权”要求正好涵盖了其他行政法理论基础学说的众多合理因子，完全能适应当前政府法治建设的期待，也完全能指导各级政府实现法治政府的目标。

(四)“政府法治论”印证了行政民主化发展的趋势

纵观我国行政法学界掀起的行政法理论基础研究的热潮，发现其核心命题都是在讨论政府与公民的关系问题，各家学说都不遗余力地通过对行政法律关系的深入研究来论证各自理论的合理性。当前，我国公共行政处于从秩序行政到服务行政的变革。在传统秩序行政中，“管理论”强调行政机关是不受约束的管理者，行政相对人作为管理对象，不能成为其平等的交往主体。而“控权论”则主张严格控制政府的活动来维护公民权利。在这两种情形下，行政法律关系主体之间无法实现真正“平等的交往”。“政府法治论”主张建立的“平权型政府”，其落脚点在于追求“政府和公民关系平等化”的目标，这就意味着公共利益与个人利益之间由紧张对峙走向良性互动，政府与公民之间由猜疑对抗走向信任合作。当代公共行政民主化、程序化的发展趋势必然要求政府创新行政管理方式，特别是应增加非强制性、灵活性管理方式的使用频率，通过加强与公众沟通、吸收公众参与、与公众协力合作、提高公共服务的质量来赢得人民的尊重和信赖。如此以来，政府才能取信于民，进而得到人民的拥护与合作。可见，“平权型政府”讨论的是如何调整政府与公民关系的问题，“政府和公民关系平等化”的目标也应该是一种“平衡”，即“限权”与“执权”的平衡，用“综合的行政法治模式”的语言来表述，就是“它是授权与控权相统一的行政法治”[12]。因此，“政府法治论”反映了当代行政法追求的根本价值在于实现政府与公民关系的平等化，以此价值和目标来指引、设计相应制度安排和机制设置才是符合治理和善治的要求。

三、“政府法治论”对研究协力行政的指导意义

本文所述的协力行政属于当代行政法实践剧烈变动的反映，它作为政府职能转变的产物，一定程度上已经构成当代行政法新的时代背景。相应地，对其具有指导意义的行政法理论基础不仅应能科学地解释行政法既有的各种现象，而且必须要反映行政法实践中的变化趋势。与行政法理论基础的其他各论相比，密切关注和回应当代行政发展趋势的“政府法治论”，对协力行政的研究更具有理论指导意义。

(一)“政府法治论”是沟通传统行政法基础理论与协力行政背景下的法治实践的有效桥梁

行政法鼻主奥托·迈耶曾说过，“真正的公法上的权利是从授予个人参与权开始的”，并且认为参与权有利于“个人利益的实现同时也有助于行政对公共目的的正确实现”。但是客观而言，传统行政法理论恰恰是围绕行政权行使(即行政行为概念)来构建其理论体系，公民、法人和其他组织等只是处于履行行政义务的对象。与此相反，协力行政则尤为突显权力从属于权利、依赖于权利、服务于权利的本质。协力行政有助于“权利本位”的确立，协力相对方的参与权、要求权、拒绝权以及抵抗权一起被行政法所容许，私营部门、社会组织权利成为制约和监督行政权的可靠保障。协力行政意味越来越多的私部门、社会组织承担公共职能，政府实质是在法治的前提下提供保障公共事务民主管理和公民参与权的治理模式。这种治理模式强调的是政府与社会之间的互助、沟通、协调，以促进社会和经济的有序发展。治理的实施方式不仅有国家强制力保证实施，也可以通过协商契约等方式实施。与此同时，治理行为既有行政处罚、行政强制等“硬”行政行为，也有行政契约、行政指导等“软”行政行为。因此治理模式必然要求转变政府职能，优化权力结构，进一步转变政府对经济和社会的调控方式。而“政府法治论”也强调在当代公共行政理论背景下主要通过依法治理并达致政府善治。[10]136一定程度上可以说，“政府法治论”提供了协力行政背景下的行政法基础理论的理论基础，“政府法治论”是沟通传统行政法基础理论与协力行政背景下的行政法实践的有效桥梁。

(二)“政府法治论”主张的“综合行政法治模式”为协力行政运行提供了理论模式

协力行政在利益主体和利益内容日益复杂和多元化的背景下产生，实质上提供了一个多元利益表达、博弈、协调和保障的场域。当代社会，由于利益的多元化，行政行为不仅会对行政相对人，而且也会对相对人以外的第三人产生重要影响，形成三极甚至多极的行政法律关系。因此，当前行政法的研究越来越多地从立法、司法对行政控制的关注，开始转向对行政过程自身的关注，试图通过对行政过程的调控，并通过协商、协助、合作等方式形成国家行政机关、行政相对人、利害关系人及其他公民之间的良性互动关系和合作关系，有助于不同利益冲突的化解、多元利益的统筹兼顾，增强相对人对于行政的认同感，促进社会关系的稳定，使社会走上良性发展的轨道。协力行政背景下，政府不可能总以“同一张脸谱”面对社会大众，它既需要实现对公权力的规范与制约的政府，又要充分发挥福利提供功能的政府，并且需要政府通过治理、善治来保证公共管理的效率与效能，促使政府、企业、社会组织的相互信赖和协作配合。从政府作出的具体的行政决定来看，行政决定的作出不仅需要对行政决定表现出的结果进行形式控制，还需要关注决定作出的过程以及对过程的规制。只有这样的综合行政法治模式，才能使政府灵活应变并适应当代社会事务日益复杂多变和政府职能不断增多的趋势，从而符合政府与民众的双重期待，真正指导政府实践。“政府法治论”主张的“综合行政法治模式”正好回应了协力行政日益复杂、多变的发展趋势。可以说，正是由于综合法治模式的稳健发展和广泛影响，其基本理念对于协力行政才起到了某种理论铺垫作用。

(三)“政府法治论”所倡导的“有限政府”为协力行政法律关系双方提供了交往规制

在传统行政行为理论模式中，行政权的作用表现出一种“专断性”的特征：行政主体以公共利益的代表和法律规则的守护者自居，行政权具有优益性，而行政过程中利益受影响的相关当事人在过程和结果两个方面，其实都不具有控制权。随着古老的“自然正义”原则的深入人心，现代行政程序中不断得到重视的听证权、参与权等要求，在相当大的程度上缓和了行政主体和相对方当事人之间的这种不对等关系。而这种保障当事人程序性权利的行政法治模式取得相应成功根本上讲，应归功于部分“还权于民”[13]的理念，即国家将之前“剥夺”了的公民的权利归还给公民。但是从行政行为的形成机制来看，当事人对决定过程的程序参与，在整体上仍然没有改变干涉行政中行政主体权力独享的状况。与“单向度”的干涉行政相对，协力行政的理念是：在行政过程中，行政主体和与行政活动具有各种利益关系的其他主体之间进行合理分权*分权被认为是现代宪法、现代国家的一项基本原则，分权不但存在于政府机关之间，也存在于政府与社会之间，即政府通过允许公民、法人和其他社会组织参与国家和社会事务的管理来分享公共权力。政府与其他社会组织之间并不是一种纯粹的管理与被管理的关系，它们之间更多的是一种互动和协调的过程。新公共服务理论非常明确指明：在公共政策的执行上，公民、法人和其他社会组织和行政官员共同承担责任并且一起为执行项目而工作。参见：杨海坤，章志远.中国特色政府法治论研究[M].北京：法律出版社，2008：246.，公私部门资源互补、各展所长，政府职能重新作了调整和划分，私主体和第三部门参与了公共权力的分享；同时，行政指导、行政合同、行政调解等新型行政行为以当事人自愿为前提，主动权掌握在维护权利的一方。从某种意义上说，权利本位构成了“政府法治论”的基点，保障权利才有控制政府权力的必要，控制权力才能使权利有进一步伸张和发展的可能。协力行政打破了传统政府权力简单的命令与服从关系，形成新的更为平等、民主的行政关系。协力行政下作为相对人的协力方不仅仅消极地通过自身权利来监督和控制行政主体及其行政权，他们还凭借其自身的特长和特殊地位，更好地配合和帮助政府依法行使行政权，从而可以采取更为积极主动的方式和程序维护自身的合法权利、实现自身的价值追求。因此，作为协力行政的企业、社会组织既是政府权力行使的监督者与制约者，又是政府有力的支持者和合作者，当然更是自身权利最好的维护者。

(四)“政府法治论”所秉持的“政府与公民关系的平等化”理论对协力行政打破政府对行政权的垄断作了很好的回应

现代行政过程越来越追求分工和合作，典型的就是“行政三分法”(行政决策、行政执行和行政监督)。如果说传统参与行政所追求的是行政执行层面的民主参与的话，那么协力行政强调的更是行政决策、行政执行和行政监督的全方位、多领域的平等参与、民主合作和权力共享。因此，协力行政有助于打破传统政府对公共事务的垄断，为政府与公众在行政过程中密切合作提供机会；同时，协力行政有助于解决行政资源不足，较传统行政而言，协力行政中的行政成本显然低多了。这主要在于协力行政对于行政资源的合理优化。首先，协力行政有助于降低传统行政管理在决策过程中所耗费的信息搜集、整理的行政成本。其次，相较于传统干涉行政过度依赖规制性行政行为，协力行政有了更多的行为选择空间，行政机关可以根据管理目标需要，选择较少行政成本的协助对象以及行政管理方式。再次，协力行政有助于调动企业、社会组织等支持、协助政府的能动性，客观上分担了行政成本。最后，协力行政中协力法律关系双方可以减少因法规范的不确定导致的法不安定性并避免潜在的冲突，从而大大减少引起后续行政争议纠纷的可能性。“政府法治论”倡导的“政府与公民关系的平等化”提升了公民、法人和其他组织作为传统行政管理相对方的地位，一跃成为与政府平起平坐的友好伙伴和合作方，正是“平权型政府”的善治标准，为协力行政下新型行政法律关系提供了理论支撑。

(五)“政府法治论”规范性要求为协力行政构建公众参与法治化模式提供了路径

[3] 翁岳生.行政法：上册[M].北京：中国法制出版社，2002.

[4] 王国户，李大勇.行政许可与政事分开——以《行政许可法》第28条为视角[J].法律科学，2007(4).

[5] 毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟，译.北京：法律出版社，2000：17.

[8] 迈耶.德国行政法[M].刘飞，译.北京：商务印书馆，2002：57.

[10] 杨海坤，章志远.中国特色政府法治论研究[M].北京：法律出版社，2008.

[12] 杨海坤，黄学贤.中国行政程序法典化——从比较法角度研究[M].北京：法律出版社，1999：14.

[责任编辑：林丽芳]

Rise of Cooperative Administration and Transformation of Contemporary Administrative Law: Based on Perspective of “Theory of Government under Rule of Law”

CHEN Feng

(Law School, Nanjing University, Nanjing 215006, Jiangsu, China)

In contemporary world, cooperative administration is a kind of administrative action, compared with interference administration, welfare administration, and planning administration, which constitutes the background of new era of administrative law. Theory of Government under Rule of Law, paying close attention to and responding to the current trend of administrative development, takes the spirit of constitutionalism as premise and basis, actively responds to the development of administrative privatization and administrative socialization, reflects the essential characteristics of the contemporary public administration and confirms the administrative democratization trend, whose advantage is incomparable, compared with the theoretical basis of administrative law. It has more theoretical guidance to the administrative law under the background of cooperative administration. Theory of Government ruled by law communicates the traditional administrative law theory and the practice of cooperative administration, provides a theoretical model for the operation of cooperative administration, provides a communication regulation for both sides of the administrative legal relationship, has made a good response to the breaking of government’s monopoly of administrative power by the administrative cooperation, and provides administrative cooperation a path for the construction of public participation in the rule of law.

cooperative administration; Theory of Government under Rule of Law; administrative privatization; administrative socialization

江苏省政府法制重点课题(2013sfzy02)；江苏省法学会课题(SFH2012C01)

陈峰(1982—)，男，江苏盐城人，南京大学法学院博士后，苏州市人民政府法制办综合处处长。

D922.1

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专题研究——“政府法治论”在当代中国的新发展