整治燃煤锅炉行政执法主体的认定

文 赫成刚

整治燃煤锅炉行政执法主体的认定

文 赫成刚

《中国质量技术监督》杂志2017年第5期刊载了《锅炉排放不达标该谁来处理》的讨论案例。讲述的是B县经信局、环保局和质监局为落实A市经信委、环保局和质监局联合下发的《关于全面落实2017年燃煤锅炉节能环保综合提升工程工作的通知》，由B县经信局牵头召开B县提升工程工作会议，围绕对在用燃煤锅炉排放不符合锅炉大气污染物排放标准GB13271-2014的锅炉使用者具体由谁处理，给出了由牵头部门B县经信局和B县质监局以及B县环保局处理的三种意见。如何确认综合提升工程工作中的行政执法主体，结合大气污染防治和法治政府建设的实际，下面进行简单梳理，以供同仁们参考。

第一，行政执法主体确立的法律渊源。“法无授权不可为”是包括我国在内的现代国家行政的标志之一。结合我国行政法治的进程，当下确定某一行政管理领域的执法主体，主要有以下三个法律渊源。

一是行政管理或者经济、社会或者文化管理等部门法律、法规和规章当中，一般在总则部门或者开篇部分设定明确的条款，将某一领域的行政管理职能授权给某行政管理部门。

二是在缺少法律、法规和规章授权的前提下，或者出于进一步明确具体部门职责的需要，在其“三定方案”中开列部门的具体职责。

三是在相关的技术规范或者标准中，对该规范或者标准使用范围内的具体管理事项的具体行政部门进行具体规定。随着我国法制建设尤其是行政法制建设的初步建成，行政执法主体的确立，法律、法规和规章的授权已经成为主流。俗称行政部门“小宪法”的“三定方案”就部门具体业务职能往往是部门法律、法规和规章授权条款的展开或者重述。在没有法律、法规或者规章授权的前提下，以“三定方案”进行部门确权的已经成为鲜例。而在相关的技术规范或者标准中，对具体事项的具体管理部门的规定，往往援引有关法律、法规和规章的规定。

第二，大气污染整治领域具体行政执法主体确立的展开。在《锅炉大气污染物排放标准GB13271-2014》就适用范围明确规定“本标准使用于法律允许的污染物排放行为；新设立污染源的选址和特殊保护区域内现有污染源的管理，按照《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国放射性污染防治法》、《中华人民共和国环境影响评价法》等法律、法规、规章的相关规定执行。”针对我国区域性大气环境问题日益突出、雾霾等重污染天气频发、现行法律已经不能适应新形势的需要，2015年8月29日九届全国人大常委会第十五次会议，本着“源头治理、协同管控，综合施策、突出重点，强化责任、从严管理，立足当前、着眼长远”的总体思路，对《大气污染防治法》进行了全面修订，并于2016年1月1日起施行，单从行政执法的角度看，该法成为我国现行最为严格的法律。首先在丰富行政违法行为种类的前提下提高了行政处罚尤其是行政罚款最高可达一百万元。其次是对某些违反大气污染防治行政违法行为执法主体难以界定的授权县级以上政府进行确定。更为重要的是确立了对重点区域大气污染的联防联治制度，并将在大气污染执法中各地创造的联合执法、跨区域执法和交叉执法机制用法律的形式固定下来。

所谓联合执法，是从各方选派执法人员形成统一的执法组进行执法的形式，联合执法既可以是多个地方的联合，也可以是多个部门的联合，或者是上下级的联合。其优势在于能够统筹各方职能，以部门之间、地域之间、上下级之间的合作来推动大气污染的协同治理。就部门联合执法而言，一般由牵头部门制作执法文书、履行执法程序，适用所有参加执法组的部门法律。两个以上的执法组，由于牵头部门的不同，在一次联合执法行动中，往往适用的执法文书、执法程序也有所不同。当然，也可将一个部门的执法人员穿插到各执法组中，适用某一部门的执法程序、制作同一部门的执法文书。跨地域执法，在执法实践中是往往指省级行政辖区内的各设区市、县区之间跨越本行政区，到另一行政区进行执法的方式。一般由跨区域和被跨区域执法部门组成联合执法组，由被跨区域的部门履行执法程序、制作执法文书。交叉执法往往是指省级行政辖区内各设区市、县区之间职能相同的部门到各自对方辖区内执法，由各自交叉的部门先期制作执法文书、履行执法程序。跨区域执法和交叉执法的优势，在于能打破地方保护壁垒，减少对环境执法的行政干预。

为了加强对大气污染的防治，《大气污染防治法》第四十条规定：“县级以上人民政府质量监督部门应当会同环境保护主管部门对锅炉生产、进口、销售和使用环节执行环境保护标准或者要求的情况进行监督检查；不符合环境保护标准或者要求的，不得生产、进口、销售和使用。” 违反本法规定，生产、进口、销售或者使用不符合规定标准或者要求的锅炉， 该法第一百零七条第二款规定，由县级以上人民政府质量监督、环境保护主管部门责令改正，没收违法所得，并处二万元以上二十万元以下的罚款。也就是说，对锅炉排放不达标的行政违法行为，依照《大气污染防治法》的规定，理应由质监部门依法处理。但是出于燃煤锅炉整治节能环保综合提升工程的需要，非仅仅质监部门对燃煤锅炉排放不达标的行政违法行为给予行政处罚即可实现，还要有经信、环保等部门综合施治才能完成。如前所述，针对其中违法行为处理环节，鉴于《大气污染防治法》有联合执法、跨地域执法和交叉执法等执法机制的规定，每一执法组是统一适用经信、环保或者质监的执法程序，制作相关部门的执法文书，还是分别由三家牵头的部门分别适用牵头部门的执法程序制作相应的执法文书，可由三部门协商解决，必要时可上报县政府定夺。

作者单位：河北省质量技术监督局