排污权与排污许可制衔接探析

吴婷婷

(福建省环境科学研究院，福建省排污权储备和管理技术中心，福建福州 350003)

排污权与排污许可制衔接探析

吴婷婷

(福建省环境科学研究院，福建省排污权储备和管理技术中心，福建福州 350003)

排污许可制作为新时期我国固定污染源环境管理的核心制度，融合了总量控制制度，将为排污权交易提供统一的污染物排放数据。为做好排污权与排污许可制的衔接，以排污许可制为基础，分别从法律属性、核算办法和运行机制角度与排污权进行对比分析，并提出排污权与排污许可制衔接的若干建议，为新时期排污权工作的开展提供参考。

排污权；排污许可制；排污许可证

排污权交易思想，由美国经济学家戴尔兹(J. H. Dales)在20世纪60年代末首次提出，其主要思想就是在传统的环境管理制度中引入市场机制，在控制污染物排放的同时，鼓励企业通过减排自由支配其富余的排放量指标[1]。“十二五”期间，排污权有偿使用和交易工作作为配置环境资源的重要经济政策和深化污染减排工作的重要抓手及市场手段，已引起政府和社会各界的高度重视。

2016年11月10日，国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》，明确了控制污染物排放许可制(以下简称排污许可制)是环境保护主管部门的执法依据、排污单位的守法文书以及社会各界的监督平台。通过排污许可制核心地位的建立，衔接环境影响评价管理制度，整合总量控制制度，为排污收费、环境统计、排污权交易等工作提供统一的污染物排放数据。面对国家排污许可制的出台，为做好排污权机制与排污许可制的衔接，本文通过对排污权衔接排污许可制的若干问题进行分析，为全国排污权工作的开展提供参考。

1 排污权与排污许可制概述

1.1排污权

排污权，是指排污单位经核定、允许其排放污染物的种类和数量，其实质就是运用市场刺激机制，鼓励企业采用低费用、少污染的措施，以达到污染源合理布局、资源优化配置的环境管理经济手段[2]。通过排污许可证的发放，将某个行政区域内以环境容量为基础的污染物排放总量分配给每个排污单位，使企业获得环境资源的产权。在利益最大化的导向下，污染治理成本低的企业通过运行减排设施降低污染物的排放量，并将剩余的排污权在市场中出售获利，最终实现以排污权为标的物的有偿转让[3]。

我国从20世纪80年代开始开展排污权交易试点，总体经历了起步(1987—2000年)、试点探索(2001—2006年)和试点深化(2007年至今)三个发展阶段。自2007年国务院办公厅印发《进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》起，排污权交易试点进入试点深化阶段。经过近10年的试点深化，通过“自下而上”试点方式的开展，各省市根据各自特点，开展情况各异，形成了地方特色的排污权机制。

1.2排污许可制

20世纪50年代后期至70年代，随着经济的发展，国际环境问题日益突出，频频发生的污染事件也引起世界各国的广泛关注。美国、日本、澳大利亚等发达国家逐步以“污染预防、常规性监督管理和危机控制与救济”的理念作为指导思想，通过整合相关环境法律法规，构建相关的环境管理体系[4]，建立起排污许可证制度。

经过多年的发展，各国为保障排污许可证制度价值的时效性，通过立法的方式对其加以规范，并使排污许可成为排污者守法、维护自身合法权益的工具，环境管理的重要手段以及环境行政机关依法管理环境问题的法律依据[5]，成为世界各国最常见的环境管理制度之一[6]。

我国排污许可制是以固定源为管理对象，是一项将环境质量改善、总量控制、环境影响评价、污染物排放标准、污染源监测、环境风险防范等环境管理要求落实到具体固定源的综合管理制度[6]，预计到2020年实现系统化、科学化、法治化、精细化、信息化的“一证式”管理。

2 排污权与排污许可证对比分析

排污许可证作为排污许可制“一证式”管理的核心，是排污权的确认凭证、排污交易的管理载体。排污权与排污许可证衔接的关键在于排污单位主要污染物总量控制指标的衔接。排污权和排污许可证的对比如表1所示。

表1 排污权与排污许可证对比

从表1可以看到，初始排污权和许可排放量在核算依据、确权方式、污染物种类及有效期限上均存在不同，却又有交叉点。在衔接的过程中应着重从以下几个方面考虑。

2.1法律属性分析

排污权交易理论起源于科斯(Ronald Coase)所提出的“通过产权的清晰界定来获得资源配置的效率”论断[7]，是在环境危机出现之后学者基于排污许可制度的一种演绎。产权理论认为，权利的界定是市场交易的基本前提，产权清晰界定是价格体系有效运转所依赖的制度条件，因此在实际制度建设中，排污权交易市场不应由政府干预占主导，政府的职责应是界定清产权[8]。当环境容量被政府以初始排污权的形式、通过行政确认的方式分配给排污单位，并赋予了固定的有效期限后，排污权随之即成为排污单位的资产产权，在有效期范围内，排污单位可以将通过淘汰落后和过剩产能、清洁生产、污染治理、技术改造升级等减少的污染物排放量，按照排污权交易规则进行买卖。

不同于排污权，排污许可证中的许可排放量是行政许可属性，并不具备市场交易的性质。年许可排放量的有效周期以排污许可证核发时间起算，滚动12个月。排污单位可根据生产情况每年调整许可排放量，政府可通过行政手段，根据排放标准、企业规模、设计产能、区域环境状况等的变化，对其进行许可。在与排污许可制的衔接过程中，应着重考虑二者的法律属性和有效期特性。

2.2核算办法分析

作为一种资源，环境容量本身具有可分性和有限性，在一定时期内，随着经济的增长，环境容量将成为一种日益稀缺的资源[9]。根据科斯定理，要实现资源的最有效配置，建立容量资源市场，明确不同经济主体对环境经济容量的权利就成为必然选择。

初始排污权的分配是排污权市场交易的基本前提。美国国会在围绕《清洁空气法》修正案的辩论中，提出了3种初始排污权分配模式：免费分配模式、固定价格出售模式及公开拍卖模式。其中，免费分配模式是初始排污权分配的主要方式。经过10年的试点深化，我国在初始排污权分配上主要按照新老有别的原则，由环保部门按照污染源管理权限核定，以无偿取得为主，逐步向有偿取得过渡。对于新增项目的初始排污权，根据环境影响评价结果核定；对现有排污单位，按照污染物绩效排放量和环评批复量取小的原则核定，各省份在绩效排放量的核算上有所不同。

排污许可证中的许可排放量是排污单位的总量控制要求。通过排污权有偿使用和交易确定的总量控制指标是许可排放量核算的依据之一。对于新增火电机组，依据环境影响评价文件及其批复确定许可排放量；对于现有污染源，综合考虑排污许可证申请与核发技术规范、环境影响评价文件及其批复要求确定；地方有总量控制要求且将总量指标分配到企业的，按照从严原则确定企业许可排放量。

对于进入集中式水污染治理单位处理的排污单位，在进行排污权核定时，部分省市按集中式污水处理厂执行的排放浓度标准和单位产品基准排水量核算重点污染物排放量。而《造纸行业排污许可证申请与核发技术规范》中规定，按照《制浆造纸工业水污染物排放标准》(GB 3544)或地方污染物排放标准规定，由企业与污水处理设施运营单位协商确定；如未商定的，按照《污水综合排放标准》(GB 8978)中的三级排放限值、《污水排入城镇下水道水质标准》(GB/T 31962)以及其他有关标准从严确定，并在排污单位的废水处理设施排放口位置采样。

对比初始排污权和许可排放量的核算办法可以看到，在总量控制指标量衔接上，应设定初始排污权为企业进行排污权交易的基准线，许可排放量为初始排污权核定的最高限值，即初始排污权应小于等于排污许可证中登载的许可排放量。

2.3运行机制分析

总体上，排污权交易运行机制可以归为两类：信用交易机制和总量交易机制。在全国开展的排污权交易试点地区中，以总量交易机制为主。环保部门根据区域环境质量目标确定出本区域的环境容量，并据此推算出区域的总量控制目标，结合污染物排放标准，按照排污权核定原则核定各排污单位的初始排污权，实现污染物总量指标的分配。在实际运行中，全国尚未建立统一的排污权交易平台，已开展排污权交易的省(市、区)以各自建立的排污权管理平台为主，排污单位向环保部门申请后，由环保部门进行核定。

排污许可制改变了单纯以行政区域为单元分解污染物排放总量指标的方式和总量减排考核办法，向企事业单位污染物排放总量控制转变。许可排放量的确定，由企业根据总量控制要求，按照排污许可证核发与申请技术规范在国家排污许可证核发系统中统一申请，并由环保部门进行确认。对比排污权与排污许可制的运行机制可以看到，排污权以总量交易机制为主，而排污许可制以企业为单元，企业的许可排放量总和即为区域总量。

3 加强排污权与排污许可制衔接的建议

当前，排污许可制作为我国固定污染源环境管理的核心制度，实现企业环境行为的“一证式”管理是未来环境管理的主要目标。在排污许可制的推行过程中，应增加排污权有偿使用制度作为配套排污许可证的经济手段，完善排污权交易制度，赋予许可排放量以灵活性[6]。

(1)法律属性的衔接。排污权作为产权属性，而排污许可证中的许可排放量作为行政属性，建议在实践过程中，在对排污权与排污许可证的有效期进行衔接时，除需重新核定排污权等情况外，还应保证已核排污权的合法有效性。对于已经核定或分配的排污权，应在排污许可证副本中载明排污权的种类和数量，保障排污权的法律地位；在排污单位的污染物排放总量控制目标未发生变化且未重新核定初始排污权时，其有效期限未满时，应保留原有有效期。在排污许可证有效期到期或换证时，则应重新核定初始排污权。

(2)核算办法衔接。“一证式”管理后，许可排放量是排污单位的总量控制要求，排污权作为总量控制要求之一，在总量控制指标核算办法的衔接上，应设定初始排污权作为企业进行排污权交易的基准线，许可排放量作为初始排污权核定的最高限值，即初始排污权应小于等于排污许可证中登载的许可排放量。对于进入集中式水污染治理单位处理的排污单位，由于排放标准浓度限值选取口径的不同，应同步载明排入外环境和集中式水污染治理单位的排放限值，后期监管时建议设定不同的监管点位，同步制定特殊状态的监测管理要求[10]，以保证排污单位合法正常运行。

(3)运行机制衔接。建议对环境质量不达标地区，以环境质量不恶化为前提，全面开展新建项目排污权有偿获得；对监测基础好、监管水平较高的行业和污染物，推动有条件的地区试点实施排污权交易。建立以国家排污许可证核发系统为基础的排污权交易管理平台，将排污许可证中的污染物排放数据作为排污权核定的依据。在核定初始排污权时，以许可排放量为上限；在核定可交易排污权时，以减排设施前后的实际排放量作为核算基数。建议在国家层面统筹初始排污权有偿获得及排污交易的制度设计、具体规定，做好基于排污许可证的财政、价格、信贷、金融等机制的制度设计，激发地方政府、企业的内生动力。

[1] 巫锡平. 中国排污权交易制度的法律问题研究[D]. 上海: 华东政法大学, 2010.

[2] 赵雪丽. 浅议排污许可证制度与排污权交易[J]. 科教文汇, 2008(7): 194.

[3] 张钢, 宋蕾. 环境容量与排污权的理论基础及制度框架分析[J]. 环境科学与技术, 2013, 36(4): 190- 194.

[4] 纪志博, 王文杰, 刘孝富, 等. 排污许可证发展趋势及我国排污许可设计思路[J]. 环境工程技术学报, 2016, 6(4): 323- 330.

[5] 刘源. 我国排污许可证制度现状分析及完善[D]. 上海: 上海交通大学, 2011.

[6] 王金南, 吴悦颖, 雷宇, 等. 中国排污许可制度改革框架研究[J]. 环境保护, 2016, 44(3/4): 10- 16.

[7] 王金南, 董战峰, 秦颖, 等. 中国的排污交易实践：探索与创新[C]//第十一届中国技术管理年会论文集, 2014: 532- 578.

[8] 王质君. 基于产权理论的我国排污权会计确认与计量研究[D]. 湖南: 湖南大学, 2014.

[9] 吴健, 马中. 科斯定理对排污权交易政策的理论贡献[J]. 厦门大学学报(哲学社会科学版), 2004(3): 21- 25.

[10] 宋国君, 赵英煚. 我国固定源实施排污许可证管理可行性研究[J]. 环境影响评价, 2016, 38(2): 9- 13.

Discussion on Connection Between Emission Rights and Environmental Permitting System

WU Ting-ting

(Fujian Provincial Academy of Environmental Science, Fujian Provincial Technology Center of Emission Storage and Management, Fuzhou 350003, China)

As the core of environmental management for stationary pollution source in the new era, the environmental permitting system, integrating total pollutant emission control, will provide unified pollutant emission data for emission trading. In order to better connect emission rights with environmental permitting system, this paper compared the two systems in terms of their legal attributes, accounting method and operating mechanism, and proposed several suggestions on their better connection. The paper could provide reference for the development of environmental permitting system in the new era.

emission rights; environmental permitting system; pollutant discharge permit

10.14068/j.ceia.2017.05.007

X323

： A

： 2095-6444(2017)05-0032-04

2017-04-21

吴婷婷(1987—)，女，助理工程师，硕士，主要从事排污权政策研究，E-mail：wtt1221@163.com