“一带一路”倡议下境外务工人员权利之保护

李先波，李 娜

“一带一路”倡议下境外务工人员权利之保护

李先波，李 娜

“一带一路”倡议促使我国境外务工人员数量持续增长，同时也带来人身安全威胁频发、劳务纠纷增多等风险。目前我国对境外务工人员的权利保护主要存在外交保护和领事保护相对不足、相关立法滞后、国际合作不够深入等问题，我国应充分发挥外交和领事保护作用，完善境外务工人员权利保护的国内立法，加强与“一带一路”沿线国家间的国际合作。

“一带一路”；境外务工人员；权利保护

西汉时期，张骞出使西域开拓连接欧亚大陆的丝绸之路。唐中后期，海上丝绸之路应运而生［1］。2013年，习近平总书记出访中亚和东南亚国家先后提出“丝绸之路经济带”与“21世纪海上丝绸之路”的战略倡议。2015年博鳌亚洲论坛开幕式上，习总书记指出，“一带一路”旨在推动沿线国家和地区的经济优势互补。和平与发展依然是当今世界的主题，而“一带一路”是通过“走出去”与沿线六十多个国家共同发展经贸、实现共赢，其所秉承的“共商、共享、共建”正是各国在国际交往中普遍接受的原则与追求［2］，“一带一路”倡议这一伟大构想适时迎合了国际社会的共同利益［3］。在全球移民这一群体中各国境外务工人员所占比例一直居高不下，并且他们中的绝大多数想通过合法工作获取更为体面的生活。目前全世界约有2.32亿移民，占全球人口的1%［4］，其中各国境外务工人员超过总数的一半，仅亚洲区域在本国以外工作的人数就超过2 500万。尽管这些境外务工人员队伍庞大，但在境外工作过程中常受到不公平待遇。毋庸置疑，境外务工人员问题是国际移民潮的核心。随着“一带一路”倡议的全面展开，前往境外务工的中国公民日趋增多，由于“一带一路”途经国家众多，沿线各国政治、经济、文化、宗教及安全形势等综合因素给境外务工人员带来的安全问题日益突出。因此，如何加强我国境外务工人员的权利保护已成为亟待解决的课题。

一、“一带一路”给我国境外务工人员带来的影响

1.“一带一路”倡议促使我国境外务工人员数量持续增长

“一带一路”为我国开展对外劳务合作及对外承包工程开辟了更为广阔的空间，使我国向“一带一路”沿线国家劳务输出速度大幅提升。根据国家统计局相关数据显示，2014年至2015年我国因对外劳务合作及对外承包工程派往“一带一路”沿线的境外务工人员主要分布国家及数量参见表1、表2①。

2016年我国对“一带一路”沿线国家直接投资145亿美元，占同期中国对外投资总额的8.5%，主要流向新加坡、印尼、印度、泰国、马来西亚等国家和地区。同时在“一带一路”沿线20个国家建设56个经贸合作区，累计投资超过185亿美元，为东道国创造近11亿美元的税收和18万个就业岗位［5］。对外承包工程方面，2016年我国企业在“一带一路”沿线61个国家新签对外承包工程项目合同8 158份，新签合同额1 260.3亿美元，占同期我国对外承包工程新签合同额的51.6%，同比增长36%；完成营业额759.7亿美元，占同期总额的47.7%，同比增长9.7%［6］。“一带一路”倡议实施以来我国始终将基础设施建设作为重点投资对象，如铁路、公路、港口修建等技术、劳动密集型项目，可以预见未来很长一段时间内我国前往“一带一路”沿线国家的务工人员数量势必持续增长。

表1 2014年—2015年我国因劳务合作派往“一带一路”沿线部分国家的境外务工人员数量

表2 2014年—2015年我国因对外承包工程派往“一带一路”沿线部分国家的境外务工人员数量

2.“一带一路”倡议下我国境外务工人员面临诸多风险

从地域上看，我国“一带一路”途经哈萨克斯坦、印度、巴基斯坦、伊朗、伊拉克、叙利亚、以色列、菲律宾等六十多个国家和地区。这些国家中近年来有的国内局势动荡不安、法律制度极不完善；有的政府机构腐败不堪、社会治安状况百出；有的正处于社会转型关键期，国内社会经济矛盾尖锐突出。这些目前已经存在或暂未显露但处于潜伏期的风险与矛盾，无时无刻不在威胁我国境外务工人员的权利。

其一，人身安全频受威胁。基于“一带一路”沿线部分国家的宗教势力、恐怖主义、自然灾害、工伤事故、群体事件等各种因素，增加了前往这些国家务工人员的人身安全风险。近年来，巴基斯坦、阿富汗、伊拉克、叙利亚等国家局势紧张，宗教势力、暴力冲突等均是导致该地区混乱的原因。2014年6月，受伊拉克局势影响1 000名左右的中国工人在伊拉克被困；2017年2月，阿尔巴尼亚某工程施工现场发生爆炸事故，3名中国工人遇难；2015年7月，哈萨克斯坦东部一项目工地上该国工人与中国工人因食堂饭菜质量问题发生群殴事件，超过100人被卷入其中，65人被送往医院。我国前往东南亚地区务工人员的人身安全因当地排华情绪亦时常受到威胁。2014年5月，越南发生严重暴力事件，此事件针对中资相关企业，中国驻越南大使馆协助3 000多名中资相关企业的员工回国。

其二，劳务纠纷大幅增长。在“一带一路”倡议之下，除了因国家对外劳务合作及对外承包工程所派出的务工人员外，还有大量以劳务中介机构为媒介前往“一带一路”沿线国家从事各行各业的务工人员。部分劳务中介机构与境外用人单位为获取更多利益，利用国内法律法规监管漏洞，在签订用人合同中存在诸多问题。加之务工人员到境外工作时受工资待遇、劳动时间、工作条件等不同因素影响，境外务工人员、国内劳务中介机构、国外用人单位三方之间极易产生不同程度的劳务纠纷。据统计，2015年我国外交部和驻外使领馆受理的领事保护和协助案件数量达86 678件，其中领事保护案件31 144件，领事协助案件55 534件。与境外务工人员权利直接相关的经济和劳务纠纷类案件达4 844件，较之2014年的1 826件增幅为165%，其中主要涉及劳资纠纷、拖欠工资、商业合同纠纷等［7］。

其三，非法劳工权益无保障。较之合法的境外务工人员，一些经由国内非法劳务中介组织或通过其他非法渠道前往境外的中国工人权益更加难以得到异国法律保护。“一带一路”沿线的独联体国家和中东欧地区中多为经济发展程度较高的欧盟成员国，市场劳动力的短缺吸引我国务工人员争相前往。该地区的波兰、捷克等国家境内就存在大量非法劳工现象，一旦出现劳务纠纷，这些来自中国的非法务工人员必定在人身、财产等方面遭受严重侵害，甚至面临被羁押、扣留等限制人身自由的遭遇。东南亚国家中，因走私木材缅甸境内153名中国工人于2015年7月被判终身监禁；2016年11月，菲律宾移民局在马尼拉北部一从事网络博彩的设施逮捕1 240名涉嫌非法打工的中国人。2016年5月，中亚地区的哈萨克斯坦阿拉木图市有150名中国籍工人因涉嫌非法务工被拘留。由此，中国使馆已发出“非法务工”预警。

3.“一带一路”倡议下我国境外务工人员权利受损原因

作为《关税及贸易总协定》（GATT）的重要组成部分，虽然《服务贸易总协定》（GATS）将提供服务从而获取报酬的劳动力跨国流动作为一种国际服务贸易的交易方式，但GATS所持的“资本至上”却从另一层面上忽略了联合国《世界人权宣言》以及国际劳工组织（ILO）《国际劳工公约》所遵循的精神与原则，即任何形式的贸易必须以劳工保护作为前提和原则［8］。并且在传统思维中，人们通常将境外务工人员所带来的经济利益作为核心问题，认为“劳动力就是商品”。实际上，正是这种理念才导致劳务输入国将境外务工人员视为“商品”从而忽视了“人”真正意义上的权利与尊严。于政府而言，无论劳务输出国还是输入国在对待境外务工人员问题上均有所顾忌：作为劳务输出国，我国政府在“一带一路”倡议之下为鼓励一些劳务中介机构积极开展出国劳务服务，很难对一些提供境外劳务服务相关机构的违法行为真正做到严惩。作为劳务输入国，迫于政治压力通常将保护本国企业放在首位，对侵害我国境外务工人员权利的本国企业做不到依法处置，甚至对某些行为予以纵容。同时，受普遍存在的劳动保护思想影响，境外务工人员经常会被劳务输入国本地工人视为“抢饭碗的人”，且本地工会一般拒绝接纳外籍劳务人员成为其会员，国内劳工海外维权实属“心有余而力不足”。如吉尔吉斯斯坦，当地人相当抵制在其境内从事相关矿业的中国企业，虽然依照与当地政府的合同规定为带动本地发展我国企业要雇佣当地工人，但当地工人对中方工人工资高于他们而心生不满。再加上我国进入吉尔吉斯斯坦的商品对当地产生竞争刺激，很多当地人将我国一些企业或经营当作“潜在的恶霸”［9］。此外，境外务工人员群体中除去少量管理和技术人员大部分仍是从事基础设施建设或普通劳动的基层员工，个体综合素质和知识结构导致其欠缺维权意识。且身处境外的务工人员当自身权利受损仅凭一己之力难以承受过高的维权成本，除去语言障碍等多方面限制，维权之路可谓困难重重。即使排除艰难维权成功，但随之而来的后顾之忧亦未能消除，如会被企业雇主视为“不安定分子”。以上种种不确定风险都将致使境外务工人员缺乏维权动力，甚至打消维权念头进而选择隐忍不发。

二、我国境外务工人员权利保护存在的问题

1.外交保护和领事保护不足

“用尽当地救济”是一国行使外交保护的先决条件。2011年2月，利比亚班加西市因大规模抗议活动发生严重的警方与抗议者冲突事件。由我国外交部、商务部等多个部门组成的事故应急指挥部采取措施撤回在利比亚境内的35 860名中国公民，其中还包括部分务工人员。2012年2月，苏丹境内的中国某一项目工地突然遭遇当地武装袭击，我国外交部联合各方机构将被劫持的29名中国员工安全护送回国。2015年，我国外交部领事司配合“一带一路”与哈萨克斯坦签署《中哈便利参与产能合作商务人员往来协议》，外交部妥善处置领事保护与协助案件近八万起，其中包括上百起重大领事保护案件，撤离战乱和自然灾害地区中国公民六千余人，安全营救遭绑架劫持人员五十多名［10］。尽管通过外交和领事使我国在保护境外务工人员权利方面取得显著成效，但“外交保护终究属于各国自由裁量权的政治性问题”［11］，即一个国家在某种状态下能否实施外交保护要综合考虑包括国家政治、国际关系在内的诸多复杂制约因素。同时领事保护也非万能，在保护我国境外务工人员权利时随时可能面临与其他国家产生主权冲突的风险［12］。从以往依靠外交保护和领事保护保障我国境外务工人员权利的实例中可以看出，这两种保护方式无疑是我国非常倚重的方式，而对通过我国国内立法保护或批准加入国际条约或与“一带一路”沿线国家签订双边、多边条约却相对缺乏积极性。由于我国驻外使馆人员数量有限，当面对大量境外务工案件和其他需要外交、领事保护的案件时驻外使馆的力量明显势单力薄。因此，有必要在境外务工人员权利遭受侵害之前做好预防并尝试建立突发事件应急机制以充分发挥我国外交保护和领事保护方式。

2.国内立法相对滞后

于立法理念而言我国未将境外务工人员权利保护置于国家战略高度。目前国内没有一部关于境外务工人员的全国性法律。唯一一部行政法规——《对外劳务合作管理条例》于2012年才发布实施，其规范对象比较单一，主要突出因对外劳务合作而产生的法律关系及必要监管，对因国家对外投资或通过其他方式前往境外的务工人员未作明确规定。对境外务工人员权利受损时的救济措施规定较少，仅有三条，分别是该条例的第27条、第28条、第29条。此外，该条例框架较为粗糙，权威性方面与我国现有部门法律相比较弱。并且《对外劳务合作管理条例》出台之后由于一些部门和地方政府未制定与之相关的实施细则致使存在大量法律空白甚至出现无法可依情形。更为重要的是，“一带一路”倡议实施于《对外劳务合作管理条例》发布之后，是否依旧适用以及适用效果如何仍需更多实践加以检验。

从立法技术上看我国有关境外务工人员的立法稍欠科学，一些条文的确立论证不够充分、操作性不强。如对国内相关劳务中介机构规定的风险处置备用金数额，不仅未依照劳务中介规模大小规定不同数额，甚至采用“一刀切”方式统一规定风险处置备用金为300万元，这种做法对规模较小的劳务中介机构显失公平。对劳务中介机构需向境外务工人员收取的中介服务费用未作规定，极易产生高收费和乱收费现象。而印度法律依据不同规模大小将劳务中介机构应配备的银行保证金设定为30万—100万卢比，还将境外务工划分为三种不同种类并分别作出最高中介服务费限制。由此可以看出印度对其境外务工人员的立法一定程度上能给我国提供借鉴。

此外，部门立法相互独立、衔接性差。涉外劳务中相关主管部门为巩固自身部门利益实行分块或分段管理，如对境外务工人员的岗前培训，仅有商务部门管理下的外派劳务中心全权负责，将与之相关的教育部门拒之门外。部门立法与规章相对局限、缺乏彼此间相互协调与衔接导致境外务工人员从走出国门、到岗工作、依法维权、完工回国难以形成流畅体系。对劳务中介机构的管理方面经常出现为罚款而罚款现象，部门立法与规章位阶较低、缺乏稳定性，于全国范围内得不到普及均使其管理效果大大减损。

3.国际合作亟待加强

（1）国际多边合作条约成员少

联合国（UN）《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》（1990年）是专门性国际人权条约之一。《世界人权宣言》（1948年）、《公民权利和政治权利国际公约》（1966年）、《经济、社会和文化权利国际公约》（1966年）、《消除各种形式种族歧视公约》（1965年）从政治权利、经济社会权利、人权、反歧视方面为境外务工人员权利保护提供了国际法依据。《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》（1990年）界定了移徙工人的经济、政治、文化权利。《残疾人权利公约》规定残疾人享有谋生自由、平等工作权和就业权、选择或接受工作的权利。《消除对妇女一切形式歧视公约》（1979年）对保护移徙劳工特别重要，特别是女性境外务工人员。国际劳工组织（ILO）为保护国际劳工制定了8项核心公约：《强迫劳动公约》（1930年）、《结社自由和保护组织权利公约》（1948年）、《组织和集体谈判权利公约》（1949年）、《同工同酬公约》（1951年）、《废除强迫劳动公约》（1957年）、《（就业和职业）歧视公约》（1958年）、《最低就业年龄公约》（1973年）、《最恶劣形式童工劳动公约》（1999年）。以上8项核心公约我国仅批准加入4项，分别是：《同工同酬公约》（1951年）、《（就业和职业）歧视公约》（1958年）、《最低就业年龄公约》（1973年）、《最恶劣形式童工劳动公约》（1999年）。正是此原因使我国与国际劳工组织的合作变得相对缓慢，导致不少劳务输入国对我国境外务工人员差别化对待，增加了我国境外务工人员在劳务输入国合法权益受损的可能性［13］。同时，我国“一带一路”沿线国家中对此8项核心公约批准加入的也不多，如印度批准加入4项［14］。

（2）区域合作协议空白多

区域层面上，我国“一带一路”沿线国家多为亚洲国家，在涉及人权保护的区域性机构或公约方面与欧洲、美洲相比几乎处于空白状态，仅有一个关于人权的宣言——《曼谷宣言》，该宣言在人权保护方面作了一些规定，特别是作为国家而应尊重的人权内容，但其最终目的仅仅是为保护国家主权，反对以人权作为一种政治手段从而危害国家主权，且其法律约束力与《欧洲人权公约》或《美洲人权公约》比相差甚远。东南亚国家联盟（ASEAN）成立于亚洲的次区域，2009年东盟峰会根据《东盟宪章》成立了东盟政府间人权委员会，该人权委员会对区域移民权利进行研究，同时又计划和起草《东盟人权宣言》和《东盟公司社会责任原则》。《东盟宪章》只从原则上规定保护劳工权利和人权，如“建设以人为本的东盟”、“为成员国人民提供公正待遇、就业机会、社会福利”［15］，但却未制定专门的劳工保护条约或保护移徙劳工地位的条约。《东盟服务框架协定》（AFAS）规定了服务贸易模式4下自然人的流动问题，为东盟国家确保相关服务提供者享有一国国民待遇及改善市场准入等制定了一些概括性原则，同时也对国民待遇和市场准入例外加以限制。《保护和促进移民劳动者权利的东盟宣言》提出成员国在移徙劳工流动方面法律规制上应相互合作并保护移徙劳工的合法权利。该宣言对劳务输出国和劳务输入国的相关义务作了规定，特别强调移徙劳工不仅在其劳务输出国同时在其劳务输入国均享有社会融入权，即享有被母国和东道国社会接纳的权利。但《保护和促进移民劳动者权利的东盟宣言》限于其宣言性质，终究无法律强制力和约束力。

（3）双边合作协议数量少

为扩大劳务输出并保护本国境外务工人员，作为发展中国家同时又是劳务输出国的国家通常会向劳务输入国发起双边劳工条约，如2005年印度与新加坡签署的《全面经济合作协定》。为进一步规范劳务输入、东道国管理外籍劳工，作为发达国家同时又是劳务输入国的国家也会向劳务输出国发起双边劳工条约，如2003年美国与新加坡签署的《美国与新加坡自由贸易协定》。作为人口大国及最大发展中国家，我国也与“一带一路”沿线国家签订了双边劳工条约，如与新加坡签订《中新关于双边劳务合作的谅解备忘录》、与马来西亚签订《关于雇佣中国劳务人员合作谅解备忘录》、与俄罗斯签订《中俄关于中华人民共和国公民在俄罗斯联邦和俄罗斯联邦公民在中华人民共和国的短期劳务协定》（以下简称《中俄短期劳务协定》）、与约旦签订《中约关于双边劳务合作的协定》、与巴林签订《中巴关于劳务合作及职业培训领域的合作协定》等。由于“一带一路”途经国家众多，就双边劳务合作协议来看，目前仅与一小部分沿线国家达成协议，几个劳务输出大国暂时还未签订；就双边投资保护协定来看，虽然目前我国已签订一百三十多个，但“一带一路”沿线国家中尚有22个未与我国签订此协定，其中33个沿线国家是于上世纪90年代甚至上世纪90年代之前与我国签订［16］。已签订的双边劳务合作协定或备忘录亦存在一些缺憾：如《中俄短期劳务协定》只适用于劳务期限为一年的劳务工作，只有经过境外雇主申请最多再延长一年期限；与马来西亚签订的《关于雇佣中国劳务人员合作谅解备忘录》限定了中国境外务工人员的工种即只允许家具制造、制瓷、仿古产品制造和木制工艺品制造四类；协定所要求的务工人员与境外雇主签订的《雇佣合同》审查工作由境内劳务中介机构负责，一旦出现境内劳务中介机构与境外雇主因利益相互勾结，境外务工人员的权利将更加难以维护；部分协定只规定境外雇主为务工者购买伤害保险，但未规定购买医疗保险。

三、完善我国境外务工人员权利保护之策略

1.充分发挥外交保护和领事保护作用

无论是2011年撤离利比亚境内中国工人事件还是2013年解救苏丹境内中国员工事件，当时的外交保护和领事保护均属于应急性质的保护方式，即“事后救济”。显然，这种模式的保护方式并不能使境外务工人员的日常维权得以满足反而增加我国驻外使馆的无形压力，更不能对境外务工人员的权利做到全方位保护。因此，我国外交保护和领事保护应将“预防”放在首位，结合“事后救济”以更大程度发挥外交保护和领事保护作用。

第一，“预防”方面，国家外交部门应加强与国内提供境外务工服务的相关机构以及“一带一路”沿线劳务输入国相关用人企业间的交流合作，积极对境外务工人员开展务工前的培训，包括技能培训、安全教育、相关劳动规定，尤其是劳务输入国发展状况、特殊风俗习惯、宗教信仰等，以帮助境外务工人员掌握更为全面的劳务输入国信息。

第二，境外务工人员到达“一带一路”沿线劳务输入国后，我国驻外使馆应采取有效措施与务工人员保持联系，尽量做到及时掌握务工人员的工作情况，如实行务工群体负责人定时报告制度，在用人单位或用工场地一旦出现可能潜伏的劳务纠纷迹象做到迅速介入，以防事态进一步扩大。

第三，对“一带一路”沿线中我国境外务工人员权利受损风险较高的区域，如中亚、西亚、南亚地区，这些区域的某些国家时常遭遇恐怖袭击、宗教势力、内部暴乱等高风险突发事件，为方便保护境外务工人员权利可派国内律师或社会工作者前往驻守，随时给予援助或提供法律咨询服务，以帮助务工人员解决日常工作中的劳务纠纷［17］。

第四，“事后救济”方面，继续发挥我国现有的应急机制，做到中央政府、地方政府、国内相关机构、驻外使馆“四位一体”，当我国境外务工人员权利遭到侵害时能迅速作出反应，立即采取行动以保障境外务工人员的人身及财产安全。

2.完善我国境外务工人员权利保护的国内立法

（1）提高境外务工人员权利保护的法律位阶

首先从我国的根本大法——“宪法”入手，增加“国家保障境外务工人员的合法权利”这一条文，从宪法层面明确保护我国境外务工人员权利，这对我国“一带一路”沿线国家起到一定法律宣示作用，显示我国法律对境外务工人员这一特殊劳动者的重视程度。由于宪法身具至高无上的权威性，一旦制定或修改必定在国内乃至整个国际社会产生重大影响，其所起到的宣传、教育、预防作用不言而喻。此外，虽然我国目前还不具备直接援引宪法的条件，但受实践中法官主观能动性影响倘若出现无下位法可适用的情形，那么实现宪法司法化也并非全无可能。如“齐玉苓案”②，就是宪法司法化的代表案例。

（2）制定一部与境外务工相关的基本法

由于我国目前针对境外务工保护的基本法律处于空白状态，建议制定一部专门性法律，具体立法结构与内容可参照现行国内部门法。如总则部分，首先对境外务工加以简要介绍及立法目的等；境外务工人员的权利与义务方面，阐述境外务工人员在出境务工前、出境务工中以及工作完成回国整个过程中所享有的权利和应尽义务；对外劳务合作相关合同方面，除参照我国《合同法》中涉及境外务工合同的规定，还应依照订立合同主体的不同分别做出相关合同规定和注意事项；政府服务与管理方面，要特别明确政府主管部门职责及与其他部门间的协调合作，同时对国内劳务服务中介机构作出特别管理规定；最后规定法律责任或相关附则内容，即在整个境外劳务过程中任何一方违反该法将可能承担的法律责任，附则中再对整部法律加以补充或解释说明。

（3）对相关下位法规范加以细化

国家行政部门是境外务工人员和对外劳务输出企业及劳务中介机构的主要监管部门，因此国务院行政条例应做到尽可能细化，为行政部门提供行动指南及执法依据。就立法水平而言，行政条例的立法水平事关国家行政部门的执法水平。简言之，一项从立法技术和立法内容上都比较科学和完备的行政条例很大程度上能遏制行政腐败从而减少或避免不合理的行政执法现象。对部分涉及境外务工人员权利保护的行政规章和地方性规章应及时进行清理以减少矛盾与重合之处，特别是颁布时间距离“一带一路”倡议较为久远的行政规章或地方性规章。同时为维护法律稳定性与权威性，还要对一些出台相对随意的各类“通知”进行规范或压缩，如《关于切实保护外派劳务人员合法权利的通知》、《关于印发〈劳务输出合同主要条款内容〉的通知》、《关于外派劳务培训收费标准的规定的通知》、《关于加强对外劳务合作归口管理有关问题的通知》等。

3.加强与“一带一路”沿线国家的国际合作

（1）加快融入多边国际合作机制

作为劳务输出大国，我国应融入国际合作，积极参与联合国（UN）、国际劳工组织（ILO）、国际移民组织关于国际劳工移民的相关活动。国际劳工组织（ILO）《关于移徙就业的公约》（1949年）、《移民工人（补充条款）公约》（1975年）［18］以及联合国（UN）《保护所有迁徙工人及其家庭成员权利国际公约》是保护世界范围内海外劳工移民的重要国际公约。2004年的国际劳工大会讨论了移民工人问题，通过一项在全球经济中公平对待移民工人的决议，该决议要求国际劳工组织（ILO）制定一项关于劳务移民问题的行动计划。该行动计划制定了一项涉及劳工移民保护、管理及国际合作方式的多边框架。2016年6月，我国正式申请加入国际移民组织，一旦经过批准中国将成为国际移民组织的正式成员，这对推动移民领域的国际合作将发挥重要作用。2016年12月，国际劳工组织（ILO）第16届亚太区域会议在印度尼西亚巴厘岛举行，会议通过了“在亚太地区促进和实施ILO多国企业和社会政策的三方原则宣言”，中国政府代表团积极参加了此次会议。在保护境外务工人员的权利方面，除国际劳工组织（ILO）、国际移民组织外我国还应充分利用其他相关国际组织与全球对话平台，如国际移徙小组、国际移民全球委员会、移民与发展问题全球论坛等，在推动全球海外劳工保护中贡献力量并为我国境外务工人员权利保护争取有利地位。

（2）充分发挥区域合作作用

区域层面上，基于“一带一路”沿线国家所处地域，我国应以国际劳工标准为设立基础、以保护境外务工人员为基本原则并参考其他区域的劳务合作立法经验（如欧盟区域），进一步深化中国—东盟劳务合作立法。2007年1月的东盟峰会签署了《东盟保护和改善海外劳工权益宣言》；2008年9月，为了更好地执行该宣言东盟适时启动移民劳工论坛；2009年，东盟各国领导人签署《东盟共同体2009—2015年路线图宣言》；2012年，在柬埔寨首都金边召开的第八届东盟劳工高官会议，讨论了跨境劳工、劳工工作环境安全、劳工社会保障等议题；随后第七届东盟“10＋3”劳工部长会议和第二十二届东盟劳工部长会议决定加强合作，主要合作范围为劳工社会保障和技能开发，并执行《东盟劳工部长工作计划（2010—2015）》、《东盟保护和改善海外劳工权益宣言》、《东盟“10＋3”劳工部长工作计划（2010—2015）》［19］。我国应结合“一带一路”倡议在东盟“10＋3”框架之下积极参与东盟移民劳工论坛及劳工部长会议，加强与东盟各国的合作交流。除此之外，上海合作组织（SCO，简称上合组织）是首次在我国成立的国际性组织，虽然经上合组织签署的相关条约或宣言没有针对境外务工人员保护的，但目前上合组织的成员国均属我国“一带一路”沿线国家范畴。一定程度上上合组织的宗旨对促进我国与“一带一路”沿线国家发展区域合作或签订相关劳工保护条约也有所裨益。因此，我国仍需进一步加快上合组织区域的劳务合作立法，继续发挥现有安全合作功能。

（3）积极与相关国家签订双边条约

较之国际条约和区域性条约，与“一带一路”沿线国家通过签订双边条约来保护我国境外务工人员权利更具针对性。国与国之间签订框架协议、相互合作声明及谅解备忘录是现行国际对保护劳工移民的一贯做法，最主要的合作方式依然是双边合作［20］。通俗地讲，“一带一路”倡议是以国家双边关系为基础逐步打造国家多边合作网络，进而与沿线六十多个国家建立密切联系［21］。随着“一带一路”倡议的不断推进，一方面要努力完善现有的、已与“一带一路”沿线部分国家签订的劳务合作协定，另一方面还要加快与那些既暂未与我国签订劳务合作协定，但又是我国主要劳务输入国的“一带一路”沿线国家，通过进一步沟通与协商逐步签订相关双边条约，如白俄罗斯等国家。谈判于双边条约至关重要，简言之就是意于签订双边条约的两国之间争取利益的相互周旋，同时更是两国综合国力与实力的较量［22］。迄今为止，我国与“一带一路”部分沿线国家之所以未在签订相关双边劳务协定方面达成协议，很大一部分原因在于双方利益未至平衡状态，因此我国有必要将利益作为谈判协商杠杆以促进彼此间的利益均衡。如我国可通过较大市场优势及广阔发展空间推动与相关国家的双边劳务协定谈判，若相关国家能在双边劳务协定中做出提高我国前往其境内务工人员的待遇、积极并充分保障我国务工人员的权利免受侵害等相关承诺，我国在WTO许可范围内也可考虑适当扩大相关国家部分商品、投资等其他方面的准入，为其提供一定便利使其从中直接或间接获益。由此，势必大大推进“一带一路”倡议中我国境外务工人员权利的保护力度。

此外，我国与“一带一路”沿线相关国家签订的双边劳务条约还要明确规定我国境外务工人员与国内劳务服务中介机构及境外雇主间的法律关系；要求劳务输入国对该国境内雇佣单位依法严格管理与监督并及时向我国相关部门、企业或劳务服务中介机构汇报情况；制定对我国相关劳务派遣企业或劳务服务中介机构的监督管理办法；确保我国境外务工人员的合法权益及相应社会保障得以实现等等。同时，还要做好与“一带一路”沿线国家冲突法及准据法的衔接，从而使我国境外务工人员权利的保护真正落到实处。

注 释：

① 表1和表2数据来源于中华人民共和国国家统计局官方网站，网址为：http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。

② 齐玉苓因其受教育权被侵害被誉为“中国宪法司法化的第一案”，即人民法院以宪法作为法律依据来审理案件，并经过枣庄市中级人民法院一审，山东省高级人民法院二审，依据宪法作出判决。

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Protection of Migrant Workers’Rights under the“Belt and Road Initiative”

LI Xianbo，LI Na

The Belt and Road Initiative has prompted the growth of migrant workers in our country and brought many risks such as personal safety threats，labor disputes and so on.At present，the protection of migrant workers’rights in China is mainly related to the lack of diplomatic and consular protection，poor legislation and international cooperation，etc.We should make full use of diplomatic and consular protection，improve the present situation of legislation on protecting the rights of migrant workers，and strengthen international cooperation with countries involved in the“Belt and Road Initiative”.

The Belt and Road Initiative；migrant workers；rights protection

（责任编校：文 泉）

李先波，湖南警察学院教授，湖南师范大学博士生导师（湖南 长沙 410081）李 娜，湖南师范大学法学院博士研究生（湖南 长沙 410081）

10.19503/j.cnki.1000-2529.2017.05.013

国家社会科学基金项目“境外务工人员权利保障研究”（13BFX152）