全面依法治国背景下的司法去行政化研究

张杨

【摘要】全面推进依法治国需要不断深化司法体制改革，就我国当前的司法实践来看，司法去行政化成为深化司法改革的应然之义。然而， 我国的司法独立性、 公正性长期受到行政化束缚， 加之“官本位”思想的影响，司法去行政化还存在诸多难点。

【关键词】依法治国 司法独立 司法去行政化

【中图分类号】 D92 【文献标识码】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.15.007

去行政化的行政价值观背景和基本内涵

去行政化的行政价值观背景。各种社会主体对行政系统存在价值的基本看法与偏好构成了行政价值观。马克思主义政治学说在根本上追求的是人类的解放，实现人自由而全面的发展，作为马克思主义政治学说实践指导的行政价值观也同样与人类解放的需求相接。随着改革开放的不断深入，我国的行政管理体制改革也逐步推进，在社会主义市场经济的影响下，服务、法治等新的行政价值观念日益深入人心，更进一步继承和发展了马克思关于服务全人类的思想。在服务、法治等现代化治理观念的影响下，转变政府职能、“去行政化”逐渐成为推进法治中国建设、全面深化改革的应然之义。

去行政化的基本内涵和行政化不当。所谓的去行政化就是要尽可能地淡化行业管理的行政色彩，打破行政束缚，保障行业的独立性、公平性，突出行业主體的主导地位。与去行政化相对应的是行政化不当。不当的行政化表现在违背行业规律，生搬硬套用行政手段来干预、制约行业主体的法定职能，其实质是行政官僚化和行政特权化，用权力意志去损害行业独立性和公平性，通过行政手段控制行业资源的分配、干预行业运行程序和结果。

全面依法治国下的司法改革

我国司法改革的历史性机遇。十八届四中全会提出要全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系以及有力的法治保障体系。其中，法治的核心问题是高效的法治实施体系，更离不开严密的法治监督体系。通过法律的实施与监督，法律的权威和生命力才能得以延续。

十八届四中全会为我国的司法改革带来了历史性的机遇，但是司法体系中的顽疾依然未消。长期以来，我国的司法机关独立性不强、中立性不够，由于多方面的牵制，司法机关的审判权、检察权并未严格得到依法独立行使，以权压法、争权诿责、贪污腐败等现象依然存在，严重影响到司法的公正和权威，损害了人民群众的切身利益。因此，建设中国特色社会主义法治体系，推进法治中国建设，不应该也不可能绕开司法体制改革这块硬骨头，必须迎难而上，进一步深化司法体制改革。

司法改革涉及到方方面面，包括司法综合改革、法院改革、检察改革、公安及司法行政改革等。行政化一直是制约我国司法独立、公正的重要因素。当前，我国现行的司法体制行政化色彩浓厚，呈现出行政化司法审判体制，比如上下级法院审级关系的行政化、法院内部审判管理行政化、审判委员行政化等。在新一轮的司法改革中，中央明确了司法去地方化、去行政化的改革思路，并出台《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等一系列文件，防止领导干部干预司法，确保司法机关依法、独立、公正行使职权。从这个意义上讲，司法机关、司法审判和检察业务的独立性是进一步深化司法改革的主线。

理解司法的独立性。建立能够依法独立行使审判、检察权的司法体制，充分保障司法的独立性是当前我国司法体制改革的重中之重，也是决定司法改革能否真正成功的关键。在此之前，我们需要对司法的独立性有更加深入的认识。

早在1954年，我国宪法就已经宣示了司法独立的原则，保障司法独立性也已经成为世界各国的共识，成为现代法治的基本准则。实际上，司法并不存在完全绝对的独立。司法独立是相对的，需要结合具体的时代背景和国情去分析理解。

西方的司法独立（judicial independence）源于资产阶级分权学说，具有专属性特征，主张司法权与立法权、行政权相分离，司法权完全独立，不受立法权、行政权的任何干预和束缚，甚至优于立法权和行政权。与西方国家司法制度核心的“司法独立”不同，我国的司法独立具有全完不同的性质和内容。

我国是人民民主专政的社会主义国家，实行的是人民代表大会制度。我国的司法观念离不开根本的国体和政体顶层设计，更离不开马克思主义行政价值观以及马克思主义法治理论的指导，因此，中国不会照搬西方式的三权分立。依法行政，进行法治化治理已经成为现代治理的共识之一，成为国家治理的良性取向。在此背景下，中国的司法观念强调无产阶级通过民主的方式制定法律，充分配合国家职能的要求来建设和巩固社会主义意识形态，以最大限度地保障人权和自由，实现最广大人民的根本利益。因此，强调司法的独立性并不是要反对党对政法工作的领导。司法独立在当代中国应该具有更为丰富和深刻的内涵。从我国的实际运行效果来看，党对司法工作的正确领导正是中国特色社会主义法治的一大特点和亮点。

总的来讲，我国的司法独立具有两个层面的内容。一是思想观念层面，二是制度层面。在观念方面，司法独立需要司法的专业化、职业化理念。司法判决应当来源于符合司法规律的专业指导，而非纯个人好恶的判断。在制度方面，司法独立需要司法工作人员得到来自职能独立、法官独立、组织机构的独立等方面的保障，排除其他个人和组织的不当干预。公正的判决是在一系列法定的法律程序下，以充分尊重当事人的司法权力和义务为前提下作出的，在此过程中，司法权力必须得到独立行使，不受其他机关、团体以及个人的干涉。

我国司法去行政化中的要点与难点

全面依法治国下的司法改革需要我们更加深刻地理解司法的独立性，而在中国的司法实践中，行政化不当已经是妨碍司法独立、公正的最大绊脚石，去行政化是我国深化司法改革的题中之义。那么，在我国司法现实中又存在哪些行政化不当的现象呢？我国司法去行政化的要点和难点又在哪里？这是我们需要进一步思考的问题。endprint

长期以来，中国法院系统的设置、管理和运作没有体现司法工作自身的规律和特点，基本上是借用行政工作的方式来处理案件、管理审判工作，行政化色彩很浓。严重的司法行政化现象直接妨碍了司法的独立、公正，消除司法中的不当行政，实现司法的去行政化是深化司法改革，推动社会走向公平正义的必要途径。

明确司法权力主体，界定法律权限。司法权力行使主体应该是也只能是法院、检察院等司法机关的工作人员。其他党政机关和部门人员不能违反法定义务，在法律权限之外去干预司法独立和公正。司法机关应该克服片面行政化的领导方式，法院不应该被作为单纯的专政工具，司法更不应成为行政的附庸，应当回归司法活动的运行规律，建立起以法官为主体，以审判活动为中心的现代司法管理体制。

此外，司法权力的主体不明还与司法地方化直接挂钩。实际中，司法去行政化还与司法去地方化紧密相关。在我国的司法实践中，地方利益和权力长期凌驾于司法活动之上，司法机关的人财物配置无法摆脱地方行政的控制。因此，各级行政领导干部应当以对法律的敬畏之心依法行政。各地方行政机关不应该在法外设定权力，应当进一步推行政府权力清单制度，坚决消除地方行政机构的权力设租寻租空间。各级行政机关和司法行政部门应当切实贯彻服务和法治的理念，在法律范圍内不断加强对司法行业政策方面和专业技术方面的服务和指导，以进一步改善司法活动。

提高司法队伍素质，畅通人才晋升渠道。司法队伍素质的高低与司法的公正独立紧密相关。专业的司法人员是实现司法独立的重要保障。然而，在实际的司法队伍中，存在着大量专业水平不高以非正式方式进入司法队伍的人员，比如司法机构中存在着不懂法不学法的行政干部和退伍军人等，出现没办案、办案少的去领导法官办案的怪象。在司法人才的培养方面，“官本位”色彩明显，法官被作为行政官员加以管理和培养，导致优秀的法官流向党政机关。在相当长的一段时期，有些被提拔后的法院院长、业务庭庭长等脱离了一线的案件审判工作，还以行政官员的身份对案件加以不当干涉。此外，部分年轻法官将行政升迁作为职业目标，逐渐脱离专业化的职业理念。事实上，法官在管理结构中的地位十分尴尬。就算在在法官体系内部，也共存在四级十二等，其设计的初衷是让法官等级与其审判能力相接。然而，在现实的司法实践中，法官的工龄及其行政级别往往成为其晋升的重要条件，法官的审判能力并没有成为其绩效考核的核心要素。

提高司法队伍的质量，一方面要不断提升高等法学教育水平，培养更多更优秀的法律人才。司法审判人员需要具备专业的法律素养以及过硬的法律知识、较强的业务能力和实践能力。司法工作人员必须通过司法考试的理论性行业初选，具备相应的专业素质和审判能力，应当杜绝不具备法律素养、缺乏法律实际经验的“空降式”领导。另一方面，应当畅通司法人才的晋升渠道，完善逐级遴选制度。

实行司法多元监督，打击司法腐败。法院的审判工作需要得到全面的监督，既往的司法监督主要来自于法院内部和外部行政机构，而司法监督应该是多元化的。司法去行政化就是要打破既往相对单一的法院内部监督和行政监督，构建司法多元监督体系。因此，除了党的监督、人大的监督，还需要检察监督、新闻媒体监督、当事人的监督、法院内部监督以及群众的监督，等等。此外，人民团体在长期的历史发展和工作实践中，已经逐步成为了与广大群众密切联系的利益代表者和维护者，因此，建立司法多元监督体系，还要充分发挥人民团体的作用。

变革司法审判制度，落实司法责任。在具体的司法实践中，案件往往需要经过层层审批，法官、合议庭有时会被架空，失去对案件的决定权。院长、庭长、审委会可以改变合议庭和独任法官的意见，从而把握案件的处理方向，决定案件的最终结果，司法权让位于行政权。“审者不判，判者不审”“审者无权，判者无责”已经成为我国现行审判运行的最大掣肘因素。在这种模式下，司法的专业性、独立性被践踏，利益权衡和权力操控导致司法公正的异化。因此，应当打破这种审判庭框架，让审理者裁判，由裁判者负责，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。进一步落实各项司法责任，健全司法权力分工负责制度。此外，各司法机关之间应该相互配合、相互制约，从而确保司法的公正、高效和权威。

此外，在法院内部，上下级请示、协调、沟通已经替代了不同审级的独立裁判，将审级监督关系异化为领导与被领导的从属关系。现有的二审制沦为实质上的一审制。因此，应当进一步健全司法运行机制，优化司法职权配置，将审判作为法院内部的第一要务，进一步规范法院审级监督，明确司法机关内部各层级权限。

结语

司法去行政化不是要反对党对政法工作的指导，而是在党的领导下，以司法运行规律和事实为依循，破除司法体系中的不当行政，充分保障司法独立性和公正性，进而发挥司法的社会治理功能，逐步构建中国特色社会主义法治体系，建设法治中国。不过，去行政化的方向虽然正确，但源于“官本位”意识，“无法完全接轨”的担忧也非常现实。司法独立性不到位、司法腐败现象严重、司法人才匮乏、司法公信力缺失等现象依然会不可避免地存在，司法去行政化尚需久久为功。

（本文系2016年度辽宁省社科规划基金“中国特色社会主义法治建设的政治逻辑研究”、2016年度辽宁省社会科学普及课题“辽宁法治科普的公众需求及满意度调查研究”的成果，项目编号分别为：L16BFX007、2016lslkpktzi-12）

责 编∕郑韶武endprint