北京整治背街小巷的必要性及工作建议

冯刚+王汇

市委書记蔡奇在谈到背街小巷环境整治提升工作时指出，整治提升背街小巷环境，是贯彻落实习近平总书记视察北京重要讲话精神的重要举措。首都形象无小事，“面子”“里子”都重要。我们既要管好主干道、大街区，又要治理好每个社区、每条小街小巷小胡同。看市容市貌不仅是看长安街，也不仅是看主干道，还包括次干道、背街小巷，这些都关系到首都形象。背街小巷是城市病集中的地方，是城市管理的薄弱环节。要从讲政治和履行“四个服务”职责的高度，抓好背街小巷环境整治，推进国际一流的和谐宜居之都建设。

背街小巷治理是北京城市管理的重要环节

在北京城市化快速推进过程中，城市建设水平不断提高，高楼大厦巍峨矗立，城市道路越来越宽阔，城市建设的现代化水平越来越高。道路干净整洁，秩序规范井然，城市面貌焕然一新。特别是在2008年北京奥运会筹办期间，北京城市建设水平和环境面貌大幅度改观，城市建设的巨大成就世所公认，一座全新的现代化城市展现在世人面前。 但是，当你跨过宽阔大马路，走进高楼大厦后面的背街小巷，会发现另外一种景象。这里，一些道路破损，房屋陈旧，小街道角落处不时出现一堆堆垃圾，环境脏乱，拥挤不堪，与不远处的高楼大厦形成明显的反差。显然，背街小巷环境问题已经成为北京城市发展与管理的短板。同时，背街小巷环境治理还与疏解人口和低端产业的中心工作密切关联。

背街小巷是城市的毛细血管，也是城市建设的薄弱环节。背街小巷密度大，人口多，整体品位不高，低端业态较多，生存空间有限，违法建设较多，居住人群中高素质人员较少；背街小巷房屋年限长，环境建设投入较少，环境保洁投入较少，现代城市病在这里较为突出。因此，背街小巷环境治理关系到城市环境以人为本的目标的实现，也关系到对人民群众切身利益的关怀，是政府基础设施和公共服务供给的一项重要工作。

北京的背街小巷主要分布在东城区和西城区。在新的北京城市规划中，这些地区成为北京城市核心区，这些地区城市形态建设已经全部完成，处于城市功能完善阶段。城市核心区设施和建筑主要有两部分，一部分是主干道路、高楼大厦和大院，另一部分就是广泛分布的背街小巷，包括胡同和老旧小区。前一部分地区基础设施和公共服务设施比较完善，代表了城市现代化的最高水平。因此，城市核心区环境治理的重点和难点任务主要在后一部分地区即背街小巷的环境治理。在北京推进“一核、一主、一副及多中心”的城市建设中，背街小巷环境治理对于城市核心区乃至整个城市区环境建设具有更加重要的意义。

背街小巷环境治理现状及问题

长期以来，背街小巷环境治理已经成为首都城市环境建设的经常性工作。北京市在环境建设中比较重视背街小巷环境整治工作，市、区政府提出了关于“全面实施背街小巷综合整治工程”的总要求，提出了坚持“精细管理，服务群众”的方针，以治理背街小巷环境脏乱为重点，通过细化责任、完善标准、全面整治、长效管理等手段，努力实现“标准化、特色化、常态化”，有力推动“城市病”战略攻坚向纵深发展。同时，政府还加大了背街小巷环境整治的资金和人员投入，首都环境办牵头各区环境办，开展了背街小巷环境整治的指导和检查工作，背街小巷环境面貌得到明显改观，出现了许多好的经验和模式。

当前背街小巷环境问题依然突出。由于背街小巷环境问题积累太久，基础设施和公共服务设施基础条件比较差，居民素质有待提高，治理难度较大，治理成果巩固困难，问题容易反弹。至今还没有形成背街小巷环境治理的长效机制。当前，城市核心区背街小巷环境存在以下问题：一是违法建设问题，主要有私搭乱建，拆墙打洞等问题；二是市容环境问题，主要有乱堆乱放大件废弃物、堆物堆料和无主垃圾渣土，非法张贴、喷涂、散发小广告，私设乱设户外广告牌匾标识，架空线杂乱、垂落，外立面破旧等；三是环境秩序问题，主要有无照经营、店外经营、露天烧烤、违规大排档、废品收购点混乱、施工扬尘等问题；四是设施环境问题，主要有道路破损、公厕不足，垃圾收运站、路灯缺失等问题；五是交通秩序问题，主要有私设地桩、地锁等障碍物，胡同双向通行导致交通拥堵、停车场地严重不足、双侧双向乱停车以及僵尸车等问题；六是园林绿化问题，主要有绿化美化失管失养等问题。

背街小巷环境问题的长期存在和治理反弹，主要有以下原因：一是城市管理和环境治理粗放，比较重视主要大街和重点地区的环境治理，这些地方由于环境基础条件好，环境治理工作容易出成效。对背街小巷等边角地带环境治理往往采取运动式和大事件管理模式。二是公共服务投入不足。相比主要大街和重点地区的环境建设投入，背街小巷环境治理投入相对不足。加之环境设施基础薄弱原因，使这些边角地区环境治理成效不明显，治理过后问题容易出现反复。三是城市管理责任落实不到位。背街小巷环境治理权责不明确，责任不落实，使环境治理的工作不能长期持续落实到位。虽然背街小巷环境问题表现在基层社区，但是，这项工作的持续有效开展，涉及城市管理体制是否顺畅，在当前城市管理条块冲突的体制矛盾下，背街小巷环境治理工作存在权责不对等、事权与财权关联等问题，影响到背街小巷环境治理责任的落实。

推进背街小巷环境治理工作的建议

第一，要以问题为导向开展环境治理。当前，背街小巷环境治理工作应抓住以下问题突破：一要以治理“拆墙打洞”为重点治理违法建设，继而清理屋面和地下的私搭乱建；二要以清除和治理乱堆乱放大件废弃物、堆物堆料和无主垃圾渣土为重点抓卫生环境；三要以清除私设地桩地锁、僵尸车、双侧双向乱停车来规范停车秩序，广泛推行胡同单行单停缓解交通拥堵；四要以清洁外立面、清理小广告、违规户外广告牌匾标识和杂乱架空线等规范市容秩序；五要以清理无照经营、店外经营、露天烧烤、违规大排档、无照违规废品回收点；六要以追究绿化美化失管失养责任和实现胡同见缝插绿来完善园林绿化工作。

第二，要以重点时段和重点地区整治为突破。背街小巷环境问题复杂，涉及多部门管理的责任和权力，与这一地区广大中低收入群体的利益和认识相关联，环境治理难度较大。多年实践证明，对这些长期积累的疑难问题，通过“大事件”和集中整治比较容易突破。一是重点区域整治。在街道范围确定重点整治区域，以重点整治形成区域亮点，推动全地区背街小巷整体达标。二是重点时段整治。结合国家和北京市重大活动以及重点工作部署，结合地区实际情况及重点问题，加大重要时间节点整治工作力度，容易在难点问题上取得突破。同时，坚持建管并重的原则，做到建设一处，巩固一处，杜绝出现停车秩序反弹现象，实现整治效果常态化目标。

第三，制定背街小巷环境整治标准。背街小巷环境治理标准可以确立工作目标和方向，引导环境治理工作正规化。背街小巷的工作标准应该是综合标准。目前，市、区环境办制定了相关的环境标准，一些街道也制定了背街小巷环境标准，这些标准对指导背街小巷环境治理发挥了积极作用。比如，东城区制定的背街小巷环境整治标准为“七个无”，即减少违建存量，无新增违建问题；卫生干净整洁，无明显卫生死角；环境秩序井然，无明显环境乱象；市容设施完好，无碍观瞻使用；交通停车有序，无碍安全出行；绿化美化良好，无斑秃、死株、缺株现象；管理养护到位，无失管失养问题等。当然，根据精细化管理要求，在具体管理工作中，还要结合不同区域特点，制定符合区域实际的标准，并需要进一步细化标准，增加可操作性。建议核心区可以设立专项，研究制定背街小巷环境建设标准。

第四，强化背街小巷环境治理责任机制。一是完善街道专业部门环境责任制。建立环境卫生自查体系，建立检查通报制度。将街道范围背街小巷环境管理责任制进行分解，明确街道环卫所、综合执法组（队）及街道科站队所的职责，特别是结合市区“月检查、月排名、月曝光”活动各司其职。二是逐步建立区级城市管理责任主体制度。明确区城市综合管理部门作为全区城市管理第一责任主体的地位，发挥区在背街小巷环境治理中的指导与监督考核作用。三是真正落实街道的属地城市管理责任。理顺条块关系，推进管理重心下沉，从体制上将环卫、城管执法等权力直接下放到街道，赋予街道对城市管理行业部门的考核权，加强街道对市、区公共服务单位的协调权，形成属地城市管理以街道为主、行业部门支撑的体制。四是落实门前三包责任制。强化沿街社会单位的环境责任制，相关管理部门加大对沿街商户门前三包责任制的监督力度，社区强化对“六小门店”的门前三包责任监督。

第五，建立背街小巷环境治理的社会协同机制。背街小巷是城市的毛细血管，更是涉及社区千家万户利益的工作。背街小巷环境治理单靠政府治理不好，也治理不了。必须以群众的意愿为基础，依靠群众，才能取得成效，这也是多年来背街小巷环境治理的经验。因此，要推进背街小巷环境治理建立社会协同的合作机制。一是推进居民自治管理。街道各部门和社区要积极配合城管部门做好思想引导和宣传教育工作，明确社区为发现第一责任人，同时动员居民及时发现、举报、制止各类破坏环境的行为。全方位动员背街小巷居民群众、社会力量参与，转换居民、单位被动地位，构成发现、举报、监督、维护的主导力量。二是加强宣传动员。环境治理与居民群众、驻地单位生活、工作息息相关，结合环境专项整治工作，尊重民意、以人为本，在通过现有社区、网格等组织架构广泛开展宣传的同时，采取召开座谈会、调查问卷、市民学校、宣传栏、橱窗板报等多種形式宣传动员，收集驻地居民、单位对整治工作的意见建议，纳入整治工作任务。三是积极发挥胡同小巷各类新型社会组织作用。核心区许多街道社区都建立有居民自管会、商会等各类新型社会组织，它们既有一定的社会影响，有一定的资源条件，还有一定的专业组织能力，是背街小巷环境治理的重要社会资源。

（作者：冯刚，北京市社会科学院北京城市管理研究基地主任，研究员； 王 汇，北京市朝阳区司法局副主任科员）

责任编辑 / 高 斌