彰显京津冀协同发展的北京优势

如何发挥北京在京津冀协同发展中的龙头作用？这是随着有序疏解和协同发展深入展开提出的一个重要课题。要回答好这个问题，首先必须从理论上深刻认识到，北京城市发展正在开辟一种新模式。只有对这个新模式有一个全面的把握，才能意识到北京作为世界级城市群的核心城市，必须担当起辐射带动周边城市的新功能、新使命。有了这样的认识，自然就会对疏解有一个更深刻、更自觉的把握，超越舍得、实现由治病疏解向辐射带动疏解的升华；有了这样的认识，就可以推动北京在京津冀协同发展的进程中主动作为，彰显北京优势。

北京城市发展的新模式

北京的城市发展处于一个历史的转折点，正在开辟一个新的城市发展模式。

从习近平总书记两次视察北京并发表重要讲话，明确北京“四个中心”的战略地位、提出建设国际一流的和谐宜居之都的战略目标，全面部署京津冀协同发展战略，到中共北京市委第十二次党代会提出贯彻落实的方针政策以及具体的行动计划，一个崭新的城市发展新模式已经展示于世人面前。

这个新模式，显然是针对导致问题产生的原有模式的，意味着城市发展的深刻转型。北京这座千年古城发展成为现代化国际大都市，取得了举世瞩目的成就，但日益严重的“大城市病”也超出资源承载力，影响了城市的可持续发展和首都功能的发挥，原有的发展模式难以为继，其主要特征就是“摊大饼”式的单中心集聚模式。开辟新模式，必须对原有模式有一个清醒的认识和深刻的反思。

其实，这种发展模式的弊端许多大城市都经历和忍受过。刘易斯·芒福德在其巨著《城市发展史》中提到，畸形的巨大都市“肿瘤般地生长，老的组织不断地崩溃解体，新的无定型组织又生长的太快”，“大都市的目的是它的无目的地膨胀扩展”。虽然现在这种模式在多数发达城市已经成为历史，城市更新和城市修复消除了曾经的弊端，但其转换的历史过程、针对弊端的理论认知以及其解决问题的思路和政策主张都是值得我们今天借鉴的。旧有模式弊端是资本主义对利润无止境的追求所引起的，“資本主义最终是要在全市各处设立市场，哪里有钱可赚，哪里就要改变为市场，没有一个地方可以避免”，“从19世纪开始起，城市不是被当作一个公共机构，而是被当作一个私人的商业冒险事业，它可以为了增加营业额和土地价格而被化成任何一种模样”。我们是社会主义国家，在共产党的领导下，向新模式的转换有着更好的实现条件。

针对资本主义国家大城市由于盲目发展带来的拥挤、贫民窟、工业污染、上下班路程远等等，埃比尼泽·霍华德当年提出了一种更为有机的城市：这种城市从建城一开始就对人口、居住密度、城市面积等有限制，一切组织得很好，能执行一个城市社会一切重要功能和商业、工业、行政管理、教育等；同时也配置了足够数量的公园和私人园地以保证居民健康，并使整个环境变得相当优美。

对于城市过度扩张，霍华德认为，“一个城镇一旦达到它最佳规模后，这个城镇所需要的不再是扩大它自己的面积或人口，而是安于成为一个更大的体系中的一部分，这个体系有人口规模大和各种各样设施多的优点”。他指出，“以有计划的疏散代替盲目的集结成团块、以分散代替垄断式集中，以较高形式的统一代替混乱无序”。

北京城市发展的新模式，与霍华德模式有着基本相同的方向和逻辑。但北京有着自己特殊的城市发展历程，有着独特的城市发展内涵，新模式有着强烈的问题导向，有着全新的城市发展理念，有着切实的战略部署，形成一个完整的体系。其主要特征有：

一是明确的首都城市战略地位。落实“四个中心”的首都城市战略地位，立足“四个服务”，市委进一步明确要把北京建设成为拥有优质政务保障能力和国际交往环境的大国首都，弘扬中华文明与引领时代潮流的文化名城、全球创新网络的中坚力量和引领世界创新的新引擎，人民幸福、社会和谐的首善之区，天蓝水清、森林环绕的生态城市，世界超大城市可持续发展的典范。明确首都功能是首都城市战略地位的核心，也是新模式的首要特征。

二是明确的首都城市战略目标。目标，是中国特色社会主义的鲜明特征。国家有“两个一百年”的奋斗目标，北京城市也有自己的战略目标。习近平总书记在提出“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”重大时代课题的同时，首先明确北京城市发展的战略目标是建设国际一流的和谐宜居之都。这一目标，成为北京城市发展新的伟大使命。

三是全新的城市内外空间布局。新模式针对北京城市空间布局存在的问题，对北京城市从内部空间与外部空间两个维度进行了重新布局。城市内部形成“一核一主一副，两轴多点一区”的空间结构，强化城市政治中心与服务保障，强化多点支撑、提升城市综合承载能力；城市外部，将北京城市纳入京津冀协同发展国家战略的大格局，以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架，构建以北京为核心的现代城镇体系。

四是严格的城市开发边界和生态红线。新模式实行严格的底线刚性约束。确立了以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的原则，严控用水总量，促进地下水采补平衡。这对于人均水资源量只有全国平均水平1/20的北京来说，带有挽救的性质。严格城市开发边界、生态红线管理，实行基本农田减量发展、建设用地负增长、中心城区动态零增长、守住人口规模“天花板”是遏制“摊大饼”趋势、中断原有模式的果敢之举，也为新模式的展开铺平道路。

五是权威的城市发展规划。针对原有模式城市规划软和脚踩西瓜皮滑到哪儿是哪儿的发展趋势，新模式主张城市发展要一张蓝图干到底，制定严肃的、权威的、切实可行的城市规划。城市发展有顶层设计、有实施规划是城市发展战略落实的根本保证，也是新模式鲜明特征之一。

六是有效的城市治理体系。北京的“大城市病”，除了原有城市开发建设模式造成的规模过大问题外，还与随之而来的超大城市运行的无序、失管密切相关。因此，有效的超大城市治理，也构成新模式的有机组成部分。城市治理，涉及和人民生活密切相关的经济秩序、社会秩序、安全稳定、生态环境等城市运行秩序的治理，包括市场治理、污染治理、社会治理、交通治理等，也包括城市的精细化管理。

七是城市发展的新动力。新模式的城市发展动力，与原有片面强调盘活资产、招商引资、资本驱动、土地财政以及以GDP论英雄的动力有根本的不同，更加强调人民得实惠、资源能承载、环境不破坏；更加强调科技引领、创新驱动和文化振兴。

八是城市群的城市发展新形态。新旧模式转换最突出的特征是：城市发展由资源向中心城市聚集求增长转变为中心城市辐射带动周边共谋发展。旧模式是中心城市的独大；新模式则是有核心城市带动的城市群。中央已经明确，京津冀区域整体定位是打造现代化新型首都圈，建设以首都为核心的世界级城市群。城市群是未来城市化的主体形态，北京则是京津冀世界级城市群的核心城市。

九是“一核两翼”：疏解与协同的空间合成。北京城市发展新模式还包括了有序疏解非首都功能、推动京津冀协同发展的战略部署。中央对有序疏解和协同发展进行了周密的时序安排。特别是北京城市副中心和河北雄安新区与北京形成“一核两翼”的战略性空间布局，更是对有序疏解推动协同发展的城市空间合成，是一次城市发展新模式的勇敢尝试和伟大创新。

北京城市发展新模式中，有序疏解非首都功能是推动京津冀协同发展的关键环节和重中之重。而确保非首都功能转得出、稳得住、能发展，涉及疏解方和承接方及相关部门的合作，其中，最为关键的是协同发展中北京的龙头作用。

北京城市发展的新功能

要弄清北京在协同发展中的龙头作用，还必须厘清北京作为首都的功能和作为一座城市的功能的关系。中央对北京的功能定位，是着眼于对全国而言的首都功能。北京是全国的政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心，但北京作为一座城市还有城市本身的城市综合功能，其中包括经济功能。这些功能是有机融合在一起的。城市运行的基础性功能是首都功能的基本保障，与首都功能紧密结合，属于优化提升的范畴。非首都功能主要是指部分不适于在北京发展的经济功能。而北京作为京津冀世界级城市群的核心城市，又增添了一个对周边辐射带动的新功能。这一新功能，会在有序疏解和协同发展中逐步体现，也会逐步彰显协同发展中的北京优势。

北京潜在优势的彰显。北京作为千年古都和国家首都，具有许多不可替代的优势，政治地位高、文化底蕴深厚、科技创新领先、人才资源密集、国际交往密切。北京借助首都优势，城市快速发展，形成了巨大的竞争优势。特别是经济，更是借助首都地位发展出一个强大的首都经济。但首都这些优势只是北京独享，只作用到北京城市发展自身，不但没有外溢，反而形成与周边巨大的反差。虽然北京提出了首都经济圈、京津冀协同发展战略推行以来，也有了显著的改进，但北京的科技、人才和文化优势，对于京津冀区域来说，总的说来还只是一种潜在的优势。京津冀协同发展，就是要把北京的这些潜在优势释放出来，在协同发展中得以彰显，把首都经济的优势变为首都经济圈的优势。

辐射带动实现疏解的深化与升华。疏解的基本出发点是解决北京的“大城市病”，同时还要通过疏解推动京津冀协同发展。随着疏解不断向纵深发展，我们必须进一步深化对疏解的认识和理解。如果我们从京津冀协同发展看疏解，从世界级城市群的核心城市功能看疏解，疏解的意义就不仅是治理“大城市病”，而且是核心城市对城市群的辐射带动的城市新功能。疏解的初期阶段，主要着眼于转得出，北京通过严控增量、疏解存量达到瘦身健体的目标；而随着疏解的深入，承接地更加关注稳得住、能发展。而疏解工作一旦取得预计的成效，我们就会发现，疏解与辐射带动具有相同的功效，疏解就是辐射、疏解就是带动。当我们把疏解视为对辐射带动功能的培育和演练时，就会使疏解更为主动、更加自觉，从而使疏解从治病之策升华为功能提升，疏解本身就会成为一种功能。从这个意义上讲，疏解没有完成时，疏解是城市群核心城市的应有功能。正如刘易斯·芒福德指出的：“我们必须发明新的媒介使盲目形成的拥挤状况变为有目的地疏导流通，让城市容器变得稀疏轻巧，使大城市这块吸引人群的磁石，重新布局，扩大磁场。”我们今天的疏解，就是要降低北京城市中心的磁力，把北京的磁力分散出去，形成京津冀城市群的强大磁场。

非首都功能的首都优势。在我们推动非首都功能的疏解时，我们还必须弄清非首都功能在北京得以不断叠加和扩张的成因。弄清这点，才能使非首都功能疏解得出去。计划经济时期，北京由于首都地位，城市基础设施和公共服务等综合功能明显优于全国其他城市，由于资源不能自由流动，人们只是羡慕和向往北京的生活。在市场经济条件下，首都城市综合功能的優势很快转为营商的优越环境，对各种资源产生了极大的吸引力。北京如果没有首都带来的优势，城市不会如此急剧膨胀。非首都功能虽然不是必须放在首都北京的功能，却离不开，因为是首都带来的环境和条件，因此，非首都功能是附带着首都优势的。附带着首都优势的非首都功能，要疏解出去，根本的要依靠两个环境的改变。其一，北京城市中心区特别是中央政府所在的核心区主要是打造优质的政务环境，而不是营商环境。除行政的禁限外，抬高非首都功能的进入门槛，阻断影响首都功能的低端产业进入和滞留；其二，提高承接地城市基础设施、公共服务的水平，优化营商环境、优化生活和生态环境，培养对经济资源的吸引力。两个新环境的形成，才能从根本上实现疏解的功效。同时，我们也必须注意到，非首都功能的首都优势，不会随着疏解而完全消失。因为疏解出去的对象，虽然离开了京城，但仍然在首都经济圈内，仍然保留着与首都各种联系的首都优势。也只有意识到这一点，才能真正使疏解对象不但转得出、稳得住、能发展，而且保持与京城的联系，继续发挥首都优势，会借势、善传递、能带动。对于北京来说，疏解对象也不是一疏了之，而是借助疏解，达成链接，形成辐射的媒介。

北京在协同发展中的新作为

在对北京城市发展新模式有了全面了解后，在对北京作为城市群核心城市的新功能有了新的认识后，我们就可以以新的理念探索北京在协同发展中的龙头作用。

放眼更大的空间谋发展。政府在中国地方经济的发展中占有重要地位，起着规划、组织、引导、协调的重要作用。政府可以直接投资，还可以通过各种政策，鼓励、支持或禁止、限制经济主体行为来实现城市发展目标。其中，政府的理念起着至关重要的作用。面对疏解非首都功能、推动京津冀协同发展的战略任务，北京市政府必须以新的理念带头突破在域内“一亩三分地”作为的局限，站位要更高、视野要更宽，在京津冀更大的空间谋划发展，在更广阔的地域统筹、协调资源配置。这是彰显首都优势的首位要素。

放手市场的决定作用。协同发展，说到底是产业的关联和企业的协调。充分发挥市场的作用，建立跨行政区划的统一市场，是协同发展的基础。北京的产业发展和企业扩张虽有优势，但受到行政区划的制约，优势难以发挥。只要放手，让企业根据自己的利益自主决策，协同发展的首都优势就会在微观层面有所体现。这方面，有些企业已经走在前头了。

“菜心—菜帮”的发展结构。“菜心—菜帮”的比喻生动地刻画了城市群范围内的产业结构，中心城市做菜心、周边城市做菜帮。“菜心—菜帮”是一个有机的统一体，一棵白菜，不可能只有菜心，也不可能只有菜帮。当一个城市与周边城市联系不紧密，必然是菜心、菜帮都做，而在城市群的形态下，就可以实现中心城市做菜心、周边城市做菜帮的产业格局。协同发展的北京优势，就是做好菜心，不断向外长出菜帮来。

主动搞好三个对接。北京在部署支持河北雄安新区发展时提出，要主动加强规划对接、政策对接、项目对接。其实，这三个对接，彰显的正是协同发展中的北京优势。主动搞好三个对接，不仅对雄安，而且对京津冀协同发展都有普遍意义。

疏解不忘带上“嫁妆”。前面我们已经分析了非首都功能的生成环境和条件，非首都功能在北京的过度集聚离不开这些环境和条件。因此，非首都功能的疏解，必须考虑疏解对象能够在疏解承接地生存发展的环境和条件。只有环境和条件更好，或有不可替代的独特优势，才能真正使疏解对象转得出、稳得住、能发展。为此，北京就要主动帮助疏解承接地在基础设施、公共服务、教育卫生、网络信息、生活便利等方面先行一步，以增强疏解承接地的吸引力。就具体项目而言，疏解也不能只是项目本身，而要附带一些必要条件，即疏解不忘带上“嫁妆”。其实，带“嫁妆”的疏解，既彰显北京优势，也是北京发展的新机遇。

创新协同发展空间。协同发展必须有协同发展的空间。如果北京城市中心经济功能不向外迁移，不但北京瘦身健体的任务难以完成，协同发展也没有用武之地。北京城市副中心的建立，就是城市经济功能从城市中心向城市边缘的转移，也是向协同发展主战场的前移，便于形成协同发展的集中空间。雄安新区是从北京域内跳出去，在北京域外尋求协同发展新空间的创新。创新协同发展空间，具有很大的发展前景，可以在不同层次、不同领域、不同地域推开，是北京彰显协同优势的重要路径。

主导各种产业联盟。三年来，各个方面积极行动，探索协同发展之路，创造了不少协同发展的方式。其中，从制造业、服务业到教育、卫生、环保等，形成了各式各样的产业联盟和合作平台。在这些联盟和平台上，大部分也是北京借助产业行业的优势，发挥着主导作用。

“宜居—宜业”的新组合。一座城市本来应该是宜居与宜业的有机统一，但在城市超过适度规模之后，随着“大城市病”的恶化，就会变得越来越不适于居住。所以，一些大城市的富人搬到郊区居住，而穷人却可以在市中心得到廉价的租房。北京城市的无序扩张也出现了宜居不宜业、宜业不宜居的矛盾现象。笔者曾问过一位在北京一家大医院的护工，为什么远离家乡到京城工作？她的回答道出了原委：同样做护工，在北京管吃、管住比在老家不管吃、不管住挣得还多，为什么不来？北京周边“睡城”的出现，也是同样的缘由，在挣钱多的地方就业、在生活成本低的地方居住。所谓“睡城”，其实意味着大量人口已经在居住上被疏解出去了，只是每天还要回到城里来上班，不但没有缓解人口压力，反而造成潮汐式交通拥堵。设想，如果一部分就业功能疏解到“睡城”，实现职住平衡，诸多问题迎刃而解。通过“宜居—宜业”新组合的创新，可以有效推动协同发展，北京具有明显优势。

共享“事件经济”。北京城市经济的快速发展离不开首都经常举办的重大活动。一次奥运会的举办，使北京城市发展提前了整整八年。这种“事件经济”是北京得天独厚的优势。这次北京与张家口共同筹办冬奥会，给了我们一个重要启示，即通过更多地与周边城市共享“事件经济”，可以有效彰显协同发展的北京优势。

（作者： 文魁，首都经济贸易大学原校长）

责任编辑 / 沈 聪