为集中连片特困地区发展支招

钱敏

改革开放以来，我国大力推进扶贫开发，扶贫事业取得巨大成就。农村贫困人口大幅减少，农民生存和温饱问题基本解决，但区域发展不平衡问题仍然突出，贫困地区特别是集中连片特困地区发展尤为滞后。

消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。“十三五”时期，是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的决胜阶段，也是打赢脱贫攻坚战的决胜阶段。要实现2020年全面建成小康社会的目标，就必须加快这些地区的发展。

如何发展？《人民周刊》记者就此对国务院发展研究中心副研究员、中国城市规划学会理事牛雄进行了专访。

《人民周刊》：目前，我国集中连片特困地区大致分布在哪些区域？

牛雄：我国集中连片特困地区系指六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州的14个片区，全部都是生态功能区或生态脆弱区。截至2015年底，我国还有5630万农村建档立卡贫困人口，这当中很大一部分就分布在集中连片特困地区。

《人民周刊》：看来形势十分严峻。根据您的研究，集中连片特困地区的分布是否有一定规律？

牛雄：确实存在一些共性。集中连片特困地区的共同特点是它们都远离大城市，如此一来，走城市群带动的道路就比较难。同时，要依靠内生动力发展，难度也比较大。

首先，这些地区经济发展相对落后，城镇化进程滞后，以城带乡能力弱；其次，农村基础设施建设滞后；再次，农村劳动力素质低，现代农业发展滞后；最后，农业生产、加工、营销的组织化程度低。基于以上种种原因，必然导致农业收入低，所以很多农户不得不依靠外出务工挣钱。

《人民周刊》：如果当地政府积极提供政策帮扶，问题是否就能迎刃而解？

牛雄：光靠政府单方面的努力是不够的。目前，特困地区农户和合作社等普遍面临融资难、产品价格偏低、市场风险大等问题，若依然维持小规模生产，缺乏长期投入，则现有生产经营模式仍将处于价值链低端。因此，即使政府提供政策帮扶，也难以整体解决特困地区农业生产的市场竞争力问题，难以获得良好回报。

《人民周刊》：既然如此，您有什么好的解决思路吗？

牛雄：事实上，特困地区发展难是由现实基础和生产方式所决定的，其核心问题就在于土地、劳动力缺乏与资本、技术、市场进行有机整合。这就要求引入外来资本、技术等，使之与当地土地、劳动力等生产要素进行有机整合，实现资源优化配置，推动当地涉农产业从产业链低端向中高端延伸。

特困地区扶贫的关键在于为当地农民提供合适的就业机会，使其经济收入稳步提高。集中连片特困区域人口密度低，具备进行规模化现代农业开发的基础条件。

当前，通过规模化、产业化经营发展现代农业，加强农产品研发、生产、加工、营销环节的协同已是大势所趋，不少大型涉农企业、大型涉农银行有这方面的意向和能力，个别大型国有涉农企业、涉农银行已有先期探索经验。但具体而言，还需要妥善解决以下问题：一是土地流转。农业企业与农户的谈判成本高，土地流转的规模、期限不理想，影响大型涉农企业进入。同时，既要在土地流转过程中防止损害农民的土地承包权，维持土地对农民生计的基本保障功能，又要避免涉农企业凭借自身优势剥夺农民的合理权益；二是农业产业链的整合协同问题。若缺乏协同基础，其市场竞争力就有限，制约可持续性。例如，销售渠道不稳定导致投资风险偏高。协同涉及科研机构、大型涉农企业、农户、政府等各方面，相关机制有待探索；三是投资成本及其风险问题。在特困地区开展农业规模化经营，基础投入大，回收周期长，经营风险较大，影响涉农企业的投资积极性。

《人民周刊》：国内目前有相关成功案例可供借鉴吗？

牛雄：有。先来看看河北。河北保定的唐县、阜平、涞源、顺平、曲阳、望都等六县是集老区、库区、贫困山区于一身的国家级贫困县，共有贫困人口90.38万人，荒山、荒坡地200万亩。唐县政府鼓励当地某矿业主租用农民300亩荒坡地，运用现代滴灌技术培育优质苹果园，由河北农业大学提供农业技术。三年后苹果成熟，每亩收入2万元，而之前农民种玉米每亩年收入仅300多元。每亩地给农民租金1000元，到苹果园工作的农民每月还可领工资2000余元。4口之家农户如有4亩地、1个劳动力，则家庭年收入超28000元，人均年收入超7000元，能基本实现脱贫。

再来看贵州。清华科技园在贵州国家级贫困县丹寨建立了科研基地，研制开发仿野生石斛，发展林下經济。将石斛嫁接在茶树上，不但不占用已有耕地，还使茶叶品质得到很大提升。茶叶加上仿野生石斛的经济产出，使得每亩茶园收入从几百元增加到上万元，依靠技术进步为茶农增加了收入。贵州省是欠发达地区，也是生态文明先行示范区，共有茶园611万亩，其中可采茶园260万亩，分布在80余个县区，清华科技园在丹寨的方式为该省未来扶贫发展指明了方向。

通过劳动力、土地与资本、技术、营销渠道等方面的有机结合，一些地区不但实现了农业生产的技术进步，还凭借规模效应和协同效应实现了产业链的内部化整合，使生产经营活动从价值链的低端向中高端延伸，增加了整体收入，奠定了特困地区农民增收的基础。

《人民周刊》：在您看来，农民、政府和外部力量之间需要形成一种怎样的协调配合机制，才能促使三方长久共赢，从而实现集中连片特困地区整体脱贫？

牛雄：涉农企业投资特困地区要实现可持续发展，需完善相应的市场化机制，完善政府激励机制，促使经营主体实现收益覆盖成本和风险，推动农业生产与研发、营销等环节的内部化整合，向价值链的中高端延伸。

在努力促进专业合作社、家庭农场、种养殖大户发展的同时，对于自然条件较差、市场环境不健全的特困地区，如果依靠农户或集体组织自身难以走上脱贫道路，则要考虑引入外部力量，鼓励农民依托土地或山林承包权与大型涉农企业集团合作。结合配套优惠政策，促使涉农企业集团在盘活土地的同时，为农民提供就业机会。

第一，鼓励各类大型涉农企业集团牵头进行商业化投资，国开行、农发行等政策性金融机构以及农业银行等商业性金融机构参与合作。

第二，在地方层面，鼓励地方政府出台配套扶持、激励政策，完善针对生产经营主体的激励机制、降低其生产经营成本和风险。河北、甘肃、山东、湖南、贵州等地经验表明，通过信托方式流转土地相对稳妥可行，有利于维护农民承包权。鼓励地方政府借鉴土地信托等流转经验，在保障农民权益的前提下，把推进土地流转和促进农民就业相结合，促使涉农企业为贫困人口提供就业机会。

第三，在中央层面，协调相关国家部委提供支持。例如在财税政策方面，对当地农产品深加工、销售环节等实施税收减免措施，对涉农基础设施、固定资产投资、涉农保险等实施激励政策；在农业科研方面，推动高校、科研系统围绕特困地区发展加大有针对性的研究，提供技术服务和支持。

实际操作中，要确保完善市场机制、维护农民权益，坚持农民自愿原则，防止产业资本为套取农业政策补贴或圈地而参与农村土地流转，防止基层政府偏离农民合法权益和意愿追求土地流转数量。要通过完善激励机制，鼓励国有涉农企业在其中发挥示范作用。

同时，当地政府要加大对特困地区农民的生产、经营技能培训，重视“授之以渔”，在扶贫资金中列出专项资金，加大投入的同时，提高培训的质量验收标准，提高农民的就业竞争力。

考虑到我国东、中、西部地区差异较大，不能指望采取一种模式放之四海而皆准。为此，需要结合各地实际采取相应模式。比如在农户与涉农企业的合作上，可以探索农户以土地信托方式流转土地，也可以探索通过专业合作社与涉农国企合作，更可以探索农户、专业合作社、行业协会、生产基地等多方参与的合作机制。但不管采取何种方式，均应以为贫困农民提供就业机会为导向，以保障农民合法权益为前提。在初期阶段，可在进行顶层设计的基础上，先根据各地特点，分类进行试点，探索有效机制，再总结推广。endprint