土地信托流转的现状研究以安徽省为例

杨 俊, 孙 艳, 许敏智

(1. 安徽科技学院 人文学院, 安徽 凤阳 233100; 2. 安徽凤阳县人民法院, 安徽 凤阳 233100;3. 安徽农业大学 人文社会科学学院, 安徽 合肥 230061)

土地信托流转的现状研究以安徽省为例

杨 俊1, 孙 艳2, 许敏智3

(1. 安徽科技学院 人文学院, 安徽 凤阳 233100; 2. 安徽凤阳县人民法院, 安徽 凤阳 233100;3. 安徽农业大学 人文社会科学学院, 安徽 合肥 230061)

以中信宿州土地信托、北信铜陵土地信托、中信马鞍山土地信托为蓝本,系统考察了其在规范管理、保障各方权益方面存在的问题;阐述了在当前深化农村土地改革的大背景下,集体土地信托加快了集约化经营同时,亦加速了土地流转,有效解决抛荒地复耕和土地流转项目融资难的问题;提出了完善土地信托流转中相关法律问题的建议。

土地信托; 土地流转; 风险

土地制度是农村的基础制度,土地制度创新是推动“三农”发展的重要着力点和突破口。新中国成立以来,安徽省在农村土地改革方面进行了三次重大历史突破[1]。第一次是1978年小岗村推行“家庭联产承包责任制”的改革;第二次是1997年是宣城市农村房屋抵押贷款试点;第三次是2013年10月10日,中信信托有限公司与宿州市埇桥区人民政府签订了被业界称为中国土地信托第一单的流转协议。同年北京信托落户安徽铜陵,次年,中信信托与马鞍山市含山县开展土地信托,信托促进了农村土地承包经营权高效流转。土地信托流转不是一蹴而就的,其不仅面临兑付、土地经营、非粮化、合规性及政策变动等风险,而且也因相关法律的缺少面临多方面的问题。如目前宿州土地流转信托中,第三方安徽帝元公司因项目卡在“用地”上,资金紧张,规划的项目无法实施。含山县土地信托中,因融资无法实现,导致信托融资成本偏高。铜陵牡丹项目中,出现了瑞璞公司将已流转土地退回给农户的现象。

一、 安徽农村土地信托流转的现实基础

安徽土地信托流转的产生与发展根植于浓厚的现实土壤。从必要性看,农村土地信托流转是为解决当前一般形式土地流转中的实际问题而产生的,是破解现实难题的迫切需要。如已经在安徽省含山县多个乡镇流转了近3万亩土地的中信马鞍山项目承租方大平工贸有限公司,在土地信托流转前融资难题一直困扰着它,而土地信托使其融资渠道得以拓宽,带来了融资支持。从可行性看,农村土地信托流转符合党的十七届、十八届三中全会《决定》的精神,2014年和2015年中央一号文件也为农地信托流转提供了政策支撑。以土地承包经营权为信托财产的农地信托流转属于法律法规鼓励允许的范围,亦符合农民愿望和市场需要。

1.土地信托流转的法律现状

有关农村土地流转的法律、法规主要有《宪法》《物权法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等[2]。根据我国《物权法》第128条、《农村土地承包法》第32条、《农村土地承包经营权流转管理办法》15条规定,目前我国农村土地流转方式包括转包、入股或者其他方式(表1)。虽然我国现行法律、法规并没有直接对农村土地信托流转方式予以规定,但并不排除信托流转方式,农地信托流转是继传统的流转方式以外出现的新型的土地流转方式,属于以“其他符合有关法律和国家政策规定的方式”。同时,作为用益物权的土地承包经营权是合法的信托财产,符合我国《信托法》的规定,即土地承包经营权信托制度是土地承包经营权制度与信托制度的法律结合。

表1 农村土地流转方式

这一制度创新主要体现在以下几个方面:一是实现了农村土地承包经营权流转中信托制度的有效嫁接,建立起实质意义上的农村土地信托流转机制。通过财产权信托设计让土地得以证券化,进而变成“可携带”的资产,这既避免了农户的“失地”风险,又让其从土地中解放出来,在分享土地增值收益的同时,又可以投身到第二、三产业中去;二是实现土地效益最大化。追求经济效益是一切经济行为的目标,土地信托化依托集合分享机制,推广农业技术,调整农业产业结构,实现农村土地的最优化配置,最终实现农业产业化经营;三是实现了农村土地所有权、承包权和使用权的“三权分离”(见图1),实现了土地在更大更广范围内的流转,达到“确保所有权、稳定承包权、搞活使用权”的目的[3]。

图1 农地所有权、使用权、经营权及流转

2.土地信托流转的政策导向

我国基于土地所有权公有制的原则,以绝对物权为基础中央出台了农地信托流转的相关政策。十八届三中全会《决定》提出,要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。这一政策信号,为土地流转信托提供了进一步发展的路径。如表2所述,农村土地信托流转制度与我国的“三农”政策保持一致。它结合中央政策和地方政府的需求,整合土地、资本、技术、人才等各类资源以及进行风险收益再配置,将农民的土地经营权产权化、物权化,将土地承包经营权的市场价格切实地反映出来,盘活了土地资产[4]。

表2 农地信托流转的政策支持

二、 安徽土地信托流转现状

1.安徽土地信托流转的模式

(1) 中信宿州土地信托。2013年10月,国内首单土地承包经营权流转信托业务“落户”宿州市埇桥区,该项目的委托人是埇桥区政府,信托财产是该区5 400余亩耕地的土地承包经营权。受托人是中信信托公司,但其并不直接经营这些土地,项目成立后,中信信托作为管理者,由其将土地承包经营权流转给提供农业专业管理服务的安徽帝元现代农业公司经营。同时二者达成融资协议,信托公司将土地经营权做成金融理财产品,融资渠道发行。农户则从信托公司方面获得地租和扣除土地整理投入成本以及服务费用后土地增值部分的70%的浮动收益。中信信托公司负责按照合同约定向帝元公司收取土地经营费用。具体关系(见图2):①农户与村委会。二者签订了土地承包经营权土地转包合同,基于现行法律的规定,农村土地租赁权不应超过20年。②村委会和区政府。村委会并未与该委托人埇桥区政府签订任何协议。因此,在该信托土地流通过程中,朱仙庄镇政府与朱庙村委会和塔桥村村委会签订土地流通委托管理合同,再由镇政府和区政府签订土地流通委托管理合同,并作为信托成立的前置条件。③区政府和中信信托公司。二者之间是信托委托合同关系,委托人是区政府,受托人是中信信托公司。④中信信托和服务商。二者是租赁合同关系,中信信托公司负责按照合同约定向安徽帝元现代农业公司收取费用。⑤服务商和承租方。安徽帝元现代农业公司负责本信托计划项目下土地的招商工作。

图2 中信安徽宿州信托关系

(2) 北信铜陵土地信托。为深入贯彻落实党的十八届三中全会精神,2013年12月,继宿州土地信托之后,铜陵政府也开展了农村土地承包经营权信托工作。铜陵采用的是农村土地合作社,先将信托的土地承包经营权确权到农民,农民将确权后的土地承包经营权入股“土地合作社”,由其作为委托人将流转的土地交由北京国际信托公司信托管理。具体流程(见图3):①农户与土地合作社,二者签订了入股协议,村民以土地经营权入股土地合作社。②土地合作社与信托公司,由土地合作社作为委托人集中代表入股村民在信托公司设立财产权信托。③信托公司与铜陵牡丹集团。由铜陵市市政府投资平台、中合供销(上海)基金、北京信托共同发起成立牡丹集团,该集团同时委托信托公司设立资金信托计划。该信托模式特点体现在两个方面,一是信托公司主要负责设立农村土地信托,通过从牡丹集团收取地租的方式向农民支付基本收益;二是由集体经济组织作为委托人,将土地以土地信托方式委托信托公司进行管理运用,实现了土地的资本化运作。以土地作股权的农民不仅可以在该集团务工,而且还可以入股企业,享受企业红利。该模式较中信宿州模式,能充分体现村民自主决策、自主开发的优势。

图3 北京安徽铜陵信托关系

(3) 中信马鞍山土地信托。2014年6月中信农村土地承包经营权集合信托计划1401期,规模达1.95万亩的土地流转信托落户马鞍山含山县,这是全国第五单也是中信信托在安徽开展的第二单土地信托流转项目。该计划由中信信托有限责任公司与大平油脂公司合作开展。中信马鞍山信托关系中,农户将土地承包经营权委托给村经济合作社,村经济合作社与中信信托签定信托合同,将土地承包经营权委托信托公司进行集中管理,县、镇政府立足“管理者”与“服务者”的定位,不直接参与土地流转事宜。再由作为委托人的信托公司将其出租给大平公司的全资子公司九道农业,二者为租赁关系。九道农业将土地划分为若干经营单元,将其分租给新型农业经营主体,并由九道农业负责对农地基础设施进行改善。马鞍山信托计划的最大特点在于对农户提供的双重保障,一是中信公司对信托财产提供的保障,二是大平油脂公司对信托资金投向保障专款专用。中信信托和九道农业为新型农业经营主体提供全程金融服务和生产服务。租金支付给政府,由政府支付到农民手中(见图4)。

通过上述分析,可以看出三地的土地信托流转项目在土地用途、委托人、信托财产、委托种类、信托环节、土地租金定价机制、信托收益分配包括分配主体、分配对象、分配程序等方面都存在着不同(见表3)。例如,宿州信托模式是一种引入了第三方机构的自益信托模式;铜陵信托模式是他益信托,前者更多依靠政府力量,后者则更倚重民间力量。在宿州和马鞍山的信托模式中,农户收益来自规模化生产和土地用途的改变带来的土地增值收益;而在铜陵信托模式中,土地信托项目即种植业,土地用途并未改变,增值收益来源于劳动生产率的提升。

影响企业生存和发展的因素还有企业创新。企业创新其实就是对商品使用价值的创新，即对商品有用性的创新，进一步讲就是创有效劳动之新。如果不是对有效劳动创新，企业不断重复的劳动可能就会变成无效劳动，生产的产品就是无用产品，产品销售不出去，就不能实现商品价值，最终受损的是商品所有者。创新商品使用价值，提高产品性能，提升商品原有的有用性，增加产品多样性，在市场上卖出更高的价格，从而获得更好的收益。国家提出供给侧结构性改革与创新使用价值在本质上是一致的。因此企业要想立于不败之地成为行业领军者，就要加强对使用价值的创新，不能抱残守缺。

表3 安徽土地信托流转类型的主要区别

2.安徽土地信托流转对农业和农民的影响

如表3所示,中信宿州和马鞍山的土地信托流转采取的是集合土地信托和资本信托的农地投资信托机制(A、B信托计划结合就是农地投资信托)。即信托公司一方面通过土地流转形成集约化经营,另一方面也通过信托资金的介入对接农业生产经营过程中产生的资金需求和短期流动性缺口[5]。该信托的优势在于:第一,它不但以土地经营管理为目的,更增加了土地开发利用的计划。这使得农地在保证正常经营的前提下,还有进一步提升价值的可能。这不但对农业发展调高效率和质量极为有利,更节省了国家在农业上投入。使农业现代化的同时,实现了农业社会化[6]。中信宿州土地信托流转的首期土地面积为5 400亩,流转后安徽帝元现代农业公司总投资10.5亿元建设现代农业循环经济产业示范园,园区板块包括现代农业种植及水资源保护工程、现代化养殖、生物质能源和基质肥项目等[7]。土地的价值依据信托合同中注明的计算公式预估为1万元/亩。第二,农地投资信托融通社会资本进入农业领域,使农业的开发利用不再受制于国家投入和经济计划。这大大促进了各领域资金和技术研究对农业的关注[8]202。中信马鞍山土地信托流转项目中,马鞍山的农业从面积、产量上来看,是一个“小市”;从集约化、产业化程度来看,是一个“强市”。中信信托与马鞍山开展合作,对该市农业产业发展具有重要推动作用。

北信铜陵和中信马鞍山信托中的合作社的好处在于,农户在不改变土地承包经营权的前提下,自愿将自家土地入股土地合作社,把土地承包经营权变成股权,入股后土地由合作社统一经营,农户按照股权从合作社获得相应经济收益[9]。这样大部分土地集中到土地合作社手中,可以一并管理经营。如铜陵实施土地信托流转后,当地牡丹种植面积由原来的10 000亩,增加到15 000亩,农民免除了自家施肥、打药等费用,种植的牡丹已全部被农业产业化企业订购,而且土地承包经营还有信托作保障。

三、 土地信托流转中存在的问题

1.土地信托流转中的风险

任何一种制度的建立都存在很多不确定的风险,不管这种制度是否在其他地方以何种方式存在。信托早在民国时期就已经在中国有过实践,在20世纪,信托制度在我国也有极快的发展。但是,这些实践都以大量的投机和欺诈而结束,随之而来的是严格的限制。新中国成立以来,农村土地使用权信托是新生事物,在安徽已经运行的土地信托中,结构和设计并不相同,运行的情况也不一样,但总体上面临一些共同的风险。

(1) 兑付风险。良好的经营管理是实现信托计划第一还款来源的重要保障。如果在农业企业出现生产经营压力,陷入困境,导致信托资产的第一还款来源得不到保障,不能兑付情况下,信托公司是否要承担刚性兑付的责任成为一大问题。正如中信信托有限公司董事长蒲坚所言:“信托公司按照市场原则把土地和农民引入市场后,一定会有风险。而信托公司如果大规模地开展这项业务,不可能用自有资本为农民承担风险,亦不会承诺兜底。”[10]中信宿州土地信托项目2014年、2015年这两年的土地租金,农民们都收到了,但当初承诺的赢利分红迟迟没有兑现。

(2) 非粮化风险。农地信托的非农化和非粮化是现实存在的,特别是非粮化风险。“非粮化”就是指土地在信托流转过程中虽然未改变农业的用途,但是土地信托流转后土地确有粮食种植改变为其他经济农作物的用途,如花卉、蔬菜、油料作物,等等。对于非农化问题,我国法律有严格的限制,从立法上来看,非农化问题不是一个立法问题。非粮化是农业产业结构的转变,在一定程度上是可以存在的,甚至是有利的。只要是农地商业经营者,大多会选择非粮化的经营,这样才能保证收益远远超过农民自营的收益,商业经营才会有利润空间[11]。

(3) 信托土地经营风险。在现有土地流转信托业务模式之下,农村土地信托是使土地流转到更专业的人或机构中经营,即信托公司必须捆绑专业的农业产业公司才能开展业务。如果农业产业公司不能参与土地增值收益和资金信托发行,单靠土地流转信托计划管理费,信托公司很难赚钱。换言之,因对于农民土地的实际操作者和控制人不是信托公司,而是农业产业公司,农民土地流转的对价标准、土地的使用性质、种植产品品种、生产管理、经营收益等诸多关键环节和要素均为农业产业公司所掌控,信托公司处于一个极为被动的地位。既然是经营就可能发生经营风险。例如,中信宿州信托项目投资分为三期,一期建设资金主要用于园区基础设施,二期用于可以实验平台和农业产业延伸平台,具体体现在现代综合物流园、生态养殖产业园,三期用于进一步提升基地软硬件建设水平。但因项目涉及的土地均为国家严格控制改变种粮用途的基本农田,现在“卡”在了用地方面,导致上述多方的各种设计仍未进入实质性资金合作阶段[12]。

(4) 合规风险及有利政策变动风险。土地是国家的战略资源,土地的经营及农业的发展具有一定的政治敏感度。土地信托作为农地流转的一种创新形式,应严格遵守国家的法律法规的规定。实践中,经营主体钻政策漏洞、打政策擦边球的行为都具有潜在的冒犯法律政策限制的风险。同时,土地流转信托存续时间较长,因国家及当地政策调整、变化导致无法以信托方式实现顺利流转的可能。此外,部分农业经营者从事农业生产的利润极低,完全靠国家或地方政府的扶持政策才得以生存。就宿州土地信托而言,国家和当地政府在农业项目上对安徽帝元有3%～4%的财政贴息,这些政策一旦取消,安徽帝元投资支付中信信托10%的年利率就有可能会发生困难。

2.土地信托流转的法律问题

(1) 农地承包经营权非独立的信托财产。信托可以实现人们各种各样的目的,只要一个人由于各种原因不能、不愿意亲自管理自己的财产,就可以设立一项信托,指定受托人按照委托人的意愿管理、处分财产,实现委托人确定的信托目的。设立一项明示私人信托,首先,委托人必须具有设立信托的资格和能力。其次,必须满足三个确定性的要求,即确定的信托意图、确定的信托财产、确定的受益人。信托法对于信托的受益人几乎是没有限制。一个人只要有能力持有财产权益,就可以成为信托的受益人,但每一个受益人的受益权必须是确定的,以便受托人能够准确的知道,每位受益人被授权获得什么财产,应该分配给他多少财产。再次,必须满足制定法对设立信托的形式要求;最后,还必须按照法律规定的方式将信托的标的物转移给受托人[13]。作为用益物权的农村土地承包经营属于法定财产之一,符合信托财产的要件,但立法并未赋予农村土地信托财产独立财产类型的地位,导致土地承包经营权实际上难以转移到信托公司名下。实践中采取了以土地使用权、土地经营权作为信托财产的规避之道[8]209。

(2) 土地承包经营权的委托人法律地位不明确。在农村土地信托法律关系中,委托人是指拥有承包地使用权并将其承包地使用权转移给受托人的主体。一般而言,在信托法律关系中,委托人依法享知情权,要求受托人作出说明的权利;因未能预见的特别事由,调整信托财产的管理方法的权利;信托财产受到损失时,依法要求赔偿的权利;法定的解约权[14]。实践中,宿州、铜陵、马鞍山含山县的土地信托委托人各不相同(如表3所示),他们都不是以土地承包经营权人的身份成为委托人,而是受托人,受托事务是土地信托流转。同时,现有信托模式中,农村土地承包经营权人被层层委托关系排除在了信托关系之外[15]。

(3) 信托登记制度缺乏可操作性。土地信托登记的目的是对作为信托财产的土地使用权进行登记公示的行为,以解决信托财产己被信托的事实的信息披露问题和确认信托财产产权,其对明确委托人委托给受托人财物的范围、保障信托财产的独立存在性和第三人合法权益具有重要意义。目前我国《信托法》有关规定信托财产登记的范围、如何登记、登记机关等过于简单和含糊、不宜操作。由于信托登记制度缺失,直接制约了信托功能发挥。

四、 完善土地信托流转中相关法律问题的建议

1.土地信托风险的防范

防范土地信托风险应建立合理完善的监督机制,保证土地流转信托得到健康有序和长远发展。①事前风险管理。即在信托项目开始前对信托项目、信托机构自身以及信托合同条款进行审查和风险控制的行为。如信托机构在承接农民委托时,要对农民委托的土地使用权进行深入调查,落实其承包年限、土地性质及土地确权情况。针对尽职调研不彻底的风险,应针对土地信托人员开展专门培训,有针对性地提高其对农业经营者进行尽职调查的技巧。建立以受益人为主体的农地信托监察制度。②对于土地经营者的兑付风险应提前预警,如果确认兑付风险已无法避免,应提前启动抵、质押物的变现程序,为顺利变现争取时间。③发挥土地信托行业的自律监管。信托行业有行业自律性组织----中国信托协会,可以建立职业诚信档案,对于不遵守信托从业人员职业操守的人员,应视情节的轻重给予警告或处分;严重的可吊销其从业资格。以此来提高行业内的新型经营机构自我管理能力,加强自我管理素质。④密切关注时政及相关政策动向。政策变动是可以预期的,如果土地经营者和信托机构密切关注时政及相关政策动向,即可对宏观政策趋向作出准确把握。同时,经营者应清楚,有利政策只是短暂的外部输血,只有在有利政策扶持下,迅速获得自身造血功能,才是抵抗政策波动的长远之道。

2.相关法律的完善

土地信托制度作为农村土地流转的有效形式,具有多方面的优点与适应性,为有效推动其流转、发挥其应有的作用,应进一步完善配套法律制度。①制定土地信托法律,明确农村土地信托的流转方式,制定如土地投资信托基金如何具体运作等土地信托经营业务的政策法规及实施细则。②修订《信托法》,制定统一的信托财产登记制度。虽然农村土地信托是承包经营权流转方式的制度创新,但作为用益物权的土地承包经营权仍应符合物权变动模式,以登记为公示方法,明确信托登记应以对抗为原则。并在此基础上明确具体的信托登记机关、登记范围、登记程序,增加其可操作性。同时。通过财产登记增强农地信托财产的独立性。③修订《农村土地承包法》,明确信托是土地流转的法定形式;将登记作为土地信托的必要条件;赋予承包者更完整、更自由的转让权;增加解决土地流转纠纷等条文。

五、 结 语

农村土地信托流转制度与我国的“三农”政策保持一致,顺应了我国农村土地流转市场的现实需要。但我国农村土地信托制度尚处在初级阶段,为保证土地承包经营权的信托流转既要符合我国相关法律法规的规定,又要能实现完善农地流转机制、优化土地资源配置基本功能,仍需要大量的实践探索和立法完善的保障,以实现农民增收、集体组织创收、信托公司和社会资本获利的共赢局面。

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【责任编辑曹一萍】

CurrentSituationofLandTrustCirculation:TakingAnhuiProvinceasanExample

YangJun1,SunYan2,XuMinzhi3

(1.SchoolofLiteratureandLaw,AnhuiScienceandTechnologyUniversity,Fengyang233100,China; 2.People’sCourtofFengyangCountyinAnhuiProvince,Fengyang233100,China; 3.SchoolofHumanities&ScoialSciences,AnhuiAgriculturalUniversity,Hefei230061,China)

Based on CITIC Suqian Land Trust, Beixin Tongling Land Trust and CITIC Ma’anshan Land Trust, the problems in standardizing the management and safeguarding the rights and interests of all parties are systematically investigated. It is pointed out that under the background of deepening the rural land reform, the collective land trust has accelerated the intensive operation and the land transfer, and effectively solved the problem of financing the land reclamation and land transfer project. Suggestions are put forward to improve the relevant legal problems in the transfer of land trust.

land trust; land transfer; risk

F 302.2

: A

2017-04-18

2016年安徽省社会科学创新发展研究课题攻关项目(2016CX023); 安徽省教育厅人文社科重点基金资助项目(SK2015A336); 安徽省教育厅人文社科重点基金资助项目(SK2014A221); 安徽科技学院人文社科基金资助项目(810534)。

杨 俊(1976-),男,河南新蔡人,安徽科技学院讲师。

2095-5464(2017)04-0428-07