粮食安全视角下农业供给侧结构性改革问题研究

王立锋+++董艳玲

摘要：随着国内外粮食发展环境变化，粮食安全内涵不断丰富发展。粮食安全形势既出现新问题，也面临新机遇。推动农业供给侧结构性改革，提高我国粮食安全水平，就需要认真分析这些新问题，把握新机遇，以便为农业供给侧结构性改革提供改革切入点，更好保障国家粮食安全。

关键词：粮食安全；粮食安全内涵；农业供给侧结构性改革

一、 粮食安全内涵的新发展

世界粮农组织（FAO）把粮食安全定义为：确保任何人在任何时候既能买得到又能买得起他们需要的基本食物。从这个定义来看，世界粮农组织是从消费者个人需求角度定义粮食安全的。而我国对粮食安全内涵的理解更注重国内粮食总体需求自给自足，即确保“谷物基本自给，口粮绝对安全”。

确保“谷物基本自给，口粮绝对安全”是十八大以来中央为我国粮食安全划定的底线，近几年我国粮食产量稳中有进，巩固了我国粮食安全底线不被突破。但在新的发展形势下，我国粮食安全却面临诸多新问题，我国粮食总体向好的外表下隐藏着诸多新矛盾。这使得我国粮食安全面临的形势更加复杂，也对我国粮食安全的内涵提出了更高的要求，粮食安全的内涵得以不断丰富和发展。本文认为，粮食安全应从过去主要关注“量”的需求向关注粮食横向产业链安全和纵向四维度安全新内涵转变（图1）。

粮食安全的新内涵包括横向产业链安全和纵向四维度安全。横向产业链包括生产环、流通仓储环和市场交易环，确保粮食安全就必须保障粮食横向产业链条各环节安全及各环节之间有效衔接和运转流畅。纵向四维度安全包括粮食总量安全、结构安全、质量安全和生态安全，每一个维度都是粮食安全不可或缺的组成部分。横向产业链安全与纵向四维度安全侧重角度不同，横向产业链安全侧重于微观具体层面，关注粮食从生产、流通仓储到市场交易各环节安全。而纵向四维度安全侧重于宏观抽象层面，总量安全、结构安全、质量安全和生态安全都是对粮食安全宏观层面的评价标准。

二、 当前粮食安全形势面临新变化

1. 总量与结构：从总量不足到结构失衡。2003年粮食产量较1998年下降15.93%。2003年，我国小麦产量为8 648.8万吨，产量连续四年下降，为1989年以来的历史最低水平。同年，我国稻谷产量为16 065.56万吨，产量连续六年下降，为1982年以来的最低水平。2000年全国粮食需求缺口为1 782.5万吨，到2003年已经扩大到5 555万吨。

为了应对粮食总产量大幅下降的局面，自2004年以来，中央高度重视我国“三农”工作，连续十四年发布了有关“三农”工作的“一号文件”，我国农业农村发展取得显著成绩，粮食产量从2003年的8614亿斤增加到2015年的6.21亿吨，实现“十二连增”（2016年产量为6.16亿吨）。粮食产量连续四年（2013-2016）稳定在6亿吨以上。与2003年相比，目前我国粮食需求缺口大幅缩小，粮食总量供求不足的矛盾得以缓解。据陈锡文（2016）测算，2015年我国粮食需求缺口为400亿斤左右，但进口量却在2 495亿斤。粮食进口量远超国内需求缺口的根源在于国内粮食产业结构出现失衡。一方面，某些粮食品种如大豆在国内供给严重不足；另一方面，某些粮食品种如玉米在国内出现阶段性供给严重过剩，粮食产业结构失衡已成为当前粮食安全形势面临的主要矛盾，关注粮食安全问题，也应该从过去关注粮食总量不足向关注产业结构失衡转变。

2. 亩产与质量：从亩产不高到质量供给不足。2004年以来，我国粮食单位面积产量也呈现上升趋势，谷物单位公顷产量由2003年的4 872.89公斤增加到2015年的5 983.95公斤，2015年粮食亩产比2003年提高76.7公斤。

粮食增产背后最突出的问题就是为了增加粮食单产而投入大量农药、化肥等石化制品，2003年～2014年，我国农药和化肥用量分别增长了36.3%和36.5%，目前我国农药使用量是世界平均水平的2.5倍，化肥施用量每公顷达400公斤，是国际安全警戒线的1.8倍。但两者使用效率与欧美发达国家还有较大差距，据农业部数据显示，2015年我国三大粮食作物农药和化肥利用率分别为36.6%和35.2%，而欧美国家农药和化肥利用率均在50%以上。

农药、化肥等石化制品的大量投入，导致其边际效率出现锐减，粮食增产乏力，还对我国粮食质量安全和生态安全带来严重威胁。随着我国居民生活水平不断提高，消费者对粮食的质量安全要求越来越高，不仅要求粮食产品安全无污染，没有农药、化肥等有害物质残留，而且对粮食口味、营养等品质提出了更高的要求。高质量粮食供给不足已成为粮食安全面临的突出问题，粮食安全关注的方向也应该从亩产水平不高向质量供给不足转变。

3. 单环与全链条：从单环问题凸显到全链条问题显现。在21世纪初期，粮食安全的主要短板在生产环，主要体现在粮食生产能力不足，产量连年下跌，导致粮食供求缺口不断加大。随后，为了补齐农业生产短板，确保粮食增产，农业政策过于重视生产环，虽然保住了我国粮食增产的目标，却影响了我国粮食横向产业链平衡发展。

农业政策过度关注生产环，就会相对忽视流通仓储环和市场交易环的作用，甚至可能会推出为了保增产而损害其它环节发展的政策。近年来，其它环节问题逐渐显现，例如，在流通环节出现市场流通主体单一，在仓储环节出现仓储过剩、浪费严重，在市场交易环节出现国内外价格持续倒挂等问题。

此外，农业政策过度关注生产环也会对生产环自身造成不利影响，为了粮食增产造成生产环严重透支，影响粮食生产的可持续发展。因此，从横向产业链来看，粮食安全面临的问题已从本世纪初期单环问题凸显向当前全链条问题显现转变。

4. 国内与国际：从国内粮农积极性不高到国际竞争压力加大。2003年，我国粮食产量出现下滑主要原因在于粮价较低，种粮收益低，导致粮农种粮积极性不高。2004年以来，为充分调动农民种粮的积极性，避免“谷贱伤农”，扭转粮食产量大幅下跌局面，國务院在粮食主产区对小麦和稻谷实行了最低收购价制度，2007年又制定和实行了玉米临时收储政策。这些政策制定的初衷是为了保障农民种粮收益，起“托底”作用。endprint

但随着国内外形势变化，国内粮食价格面临国际竞争压力加大。一方面，受国际金融危机影响，国际大宗商品价格持续低迷，海运运费出现暴跌；另一方面，为保障粮农利益，2008年以来，国家大幅提升粮食最低收购价格和临时收储价格。到2014年，按现价计算小麦和稻谷最低收购价分别提高了约64%和90%，玉米临时收储价格比最初制定价格提高约60%，这些因素共同导致本来起“托底”作用的补贴价格变成了远超国际粮价的“天花板”价格。

国内外粮食价格差距呈现扩大趋势，这对我国粮食进口造成一定冲击。粮食安全面临的新变化已从国内粮农积极性不高向国际竞争压力加大转变。

5. 新机遇：从小岗村冒险创新到农业“双创”。改革开放以来，小岗村“大包干”实践创新揭开了中国农村改革的序幕，以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制已成为我国农村基本经营制度。

伴随着改革开放持续推进，我国农村所面临的时代环境也在不断发生变化。近年来，随着科学技术发展和农村人口流向城市，推动农业生产机械化、规模化经营成为可能，主要依靠人力、畜力的传统经营方式应该向农业“双创”转变，即推动农业科技创新和农业经营体系创新，这是当前我国农业发展面临的新机遇。农业科技创新是指提高农业生产的科技含量，依靠科技力量节省人力物力投入、提高农业生产产量，降低农业生产成本。创新农业经营体系是在坚持家庭联产承包责任制的基础上创新农业经营主体，即扶持联户经营、专业大户和家庭农场，此外还包括对建立和完善新型农业社会化服务体系，为农户生产经营提供更加廉价、便捷的服务。从改革方式来看，小岗村冒险创新是被动式、自下而上的改革，而农业“双创”是主动的、自上而下的改革。

三、 从横向和纵向两个方向推动农业供给侧结构性改革

1. 从横向产业链推动农业供给侧结构性改革。

（1）生产环：推动农业生产方式、经营方式的转变。我国大豆亩产水平仅相當于全球平均亩产量2/3左右，不仅与国际平均水平相比差距甚大，而且与国内其它粮食品种产量相比处于绝对劣势地位。与国际粮食生产成本相比，我国粮食生产成本普遍偏高。因此，提高我国粮食亩产水平，降低粮食生产成本，这就需要在农业生产方式上加大对农业科技投入力度，提高农业科技进步贡献率和机械化水平，实现机器对人力的大规模替代。

农村劳动力大量流失等诸多农村新变化也为农业经营体系创新提供了契机，应该根据各地农村发展形势变化，在坚持家庭联产承包责任制基础上鼓励发展不同农业经营主体和经营模式，推动土地流转，实现适度规模经营。同时，还应该大力发展农业服务业，提高农业服务业服务水平，扩大农业服务业服务规模，降低服务成本，为农户经营提供农业生产辅助服务，更好促进农业生产。

（2）流通仓储环：确保流通顺畅、仓储合理安全。仅就粮食流通而言，未来应该努力实现流通主体多元化、流通渠道多样化、流通方式现代化和流通管理信息化建设。实现流通主体多元化，就是要避免市场收购主体只有中储粮一家，防止出现卖粮难，而是要通过财政金融政策支持鼓励有资质、有能力的市场主体参与粮食流通。实现流通渠道多样化，就是要拓宽粮食消费渠道，促进过腹转化和加工转化。实现粮食流通方式现代化和流通管理信息化，就是依靠现代化物流工具进行运输，依靠信息化技术进行管理调控，提高流通效率，降低流通成本。

确保粮食仓储合理安全，需要在宏观上合理规划粮食仓储分布，在微观上修补旧仓储、扩建新仓储。合理规划粮食仓储分布，就是根据我国粮食产销区空间分布和各区域不同生态环境特点，确定粮食仓储位置分布，既能有效解决产销区供需矛盾，又能有效降低粮食仓储成本。根据粮食仓储区域布局规划，在微观上维修改造“危仓老库”，还应该根据区域需要大力扩建新仓储，维修改造的旧仓储和扩建的新仓储必须能够保障粮食储存的温度和湿度条件，确保粮食仓储安全。同时，粮食仓储管理方式需要与粮食流通管理相配套，采用信息化手段，实现统一管理。

（3）市场交易环：权衡国际竞争和粮农利益。市场交易环一头与生产者相连，另一头与消费者相连，中间是通过市场交易价格来影响两者利益。粮食市场交易环的核心就是粮食价格，包括国际粮食价格和国内粮食价格。粮食价格的下跌有利于应对国际粮价竞争和消费者福利水平提升，但可能会造成“谷贱伤农”。我们既要为应对国际粮食价格竞争谋出路，也要充分保障国内粮农利益，在黄箱政策补贴受限的形势下，在绿箱和蓝箱政策框架下增进补贴力度，使国内粮食价格既有竞争力，又不因粮价波动损害粮农利益。此外，为增加农民收入，提高农业生产效率，应该大力拓展农业产业链和价值链，促进一、二、三产业融合发展，让农民分享更多其他产业利润，例如参与农产品加工业、发展农村旅游等。

2. 从纵向四维度推动农业供给侧结构性改革。

（1）总量安全：允许总量稳中有波动。在保障其他农作物面积不大幅减少前提下，依靠现有粮食播种面积和农业科技水平，粮食总量的完全自给自足无法实现，现有粮食产量已处于历史峰值水平。当前，粮食安全面临的主要矛盾已不是粮食总量供求严重不足的矛盾，而是存在于农业供给侧的横向产业链矛盾和纵向四维度矛盾。粮食产量的持续增长和积累也为推动农业供给侧结构性改革提供了缓冲空间。推动农业供给侧结构性改革，应该彻底抛弃唯增产论政策倾向，允许粮食总量稳中有波动。粮食总量一旦发生大的波动，可能会对社会稳定和粮农利益造成不可逆伤害。在粮食总量平稳的基础上允许出现一定幅度波动，这也符合农业供给侧结构性改革的需要。

（2）结构安全：平衡调整粮食产业结构。从2015年我国粮食品种供求矛盾来看，稻谷和小麦供求基本平衡，大豆和玉米供求矛盾突出，2015年我国大豆进口量大约相当于国内生产量7倍，大豆对外依存度超过80%。玉米受替代品进口量激增影响，导致国内玉米产能出现严重过剩，玉米库存量处于历史高位。从宏观来看，调整粮食产业结构，应该继续确保稻谷和小麦处于绝对安全水平，增加大豆供给，调减玉米供给，同时还应该根据市场需求增加优质特殊粮食供给。endprint

（3）质量安全：分层施策保障质量安全。粮食质量安全可以划分为两个层次：第一层次是粮食无毒无害，不含过量对人体有害物质，如农药、化肥残留等；第二层次是粮食品质升级，粮食的营养含量更加丰富、口味更为鲜美等。

从我国国内粮食质量安全现状来看，由于农药、化肥在农业生产中大量使用，导致粮食市场仍然存在不符合第一层次质量安全要求的产品，而第二层次的更高品质粮食供给相对不足。针对市场上出现的不满足第一层次质量要求的产品，需要重点加强生产端源头治理力度，杜绝高毒性、高危害农药化肥的生产、销售和使用，对发现问题的产品追根溯源，加强宣传、教育和处罚力度，彻底杜绝有毒、有害农产品的生产、流通和市场交易。同时，还应该注重鼓励引导粮农生产更高品质粮食的动力，根据各地区自然禀赋优势特点，有选择的种植当地优势农作物，加大宣传推广力度，创建地方优质粮食品牌，形成品牌效应，提高粮食附加值，增加粮农收入。

（4）生态安全：不增生态新账，还生态旧账。为了增加粮食产量，过去在粮食生产中主要依靠这种拼资源、拼投入的粗放发展模式，严重影响了粮食的生态安全，欠下了许多环境旧账。不增加生态环境的新账，还生态环境旧账，从生态维度推动农业供给侧结构性改革。

不增加生态环境新账，需要逐渐转变农业认识观念和生产方式。过去有一种错误认识观念认为林地、草地、湖泊、河流等占用大量耕地，是一种浪费，应该加大基层组织宣传力度，彻底转变这种错误观念。同时，还应该转变农业生产方式，不能再走过去高投入、高污染的老路，依法关停生产高毒、高污染农药化肥企业，减少农业生产中农药化肥的使用投入，鼓励生产可降解塑料薄膜，鼓励使用绿色无害农家肥、有机肥。此外，还应该处理好工业生产和农业生产之间的关系，关停或搬迁对农业生产产生污染威胁的工业企业，筑牢工业污染扩散的防火墙。

在确保不增加生态环境新账的同时，还应该还生态环境旧账，还生态环境旧账要坚持循序渐进和分级治理原则，循序渐进主要是为了防止粮食产量出现大幅波动，优先根治土壤重金属含量过高、灌溉水污染严重等生态脆弱地区，渐次推进其它生态修补。生态环境分级治理是根据环境污染特点，如污染来源、污染程度等，有针对性地制定靶向治理方案，节约治理成本，提高治理效率。

參考文献：

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[2] 胡鞍钢，等.粮食安全“十三五”规划基本思路[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2015，（5）：158-165.

[3] 陈锡文.适应经济发展新常态.加快转变农业发展方式——学习贯彻习近平总书记在中央经济工作会议上的重要讲话精神[J].求是，2015，（6）：20-22.

基金项目：2017年中央党校创新工程项目“新常态下供给侧结构性改革问题研究”。

作者简介：董艳玲（1969-），女，汉族，辽宁省沈阳市人，中央党校经济学教研部教授、博士生导师，研究方向为供给侧改革、金融理论与政策；王立锋（1987-），男，汉族，山东省滕州市人，中央党校研究生院2015级博士生，研究方向为农业农村发展、金融监管。

收稿日期：2017-09-12。endprint