提升福州基层干部法治思维的思考

宋丰华

（中共福州市委党校，福建 福州 350014）

提升福州基层干部法治思维的思考

宋丰华

（中共福州市委党校，福建 福州 350014）

当前，福州基层干部的法治思维总体向好，运用法治观念解决实际问题的意愿较强，但也存在法治信仰不够强、法治思维能力欠缺、“唯上思维”等问题。影响和制约基层干部法治思维提升的因素主要是其自身法治素质状况和其所处的客观环境。基层干部法治思维的提升，需要增强其自身法律素养，加强制度建设，确保制度的有效实施，营造依法办事的法治环境。

福州；基层干部；法治思维

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出提高党员干部法治思维和依法办事能力。法治思维是基于法治的固有特性和对法治的信念，认识事物、判断是非、解决问题的思维方式，包含了规则思维、权利义务思维、程序性思维、权衡思维和建设性思维。[1]基层干部作为全面推进依法治国的重要推动者、实践者，其是否具有法治思维并依法办事直接影响着全面推进依法治国的进程。由此，将法治思维内化为基层干部的思想，并外化为其依法办事能力，全面推进依法治国战略才能落地生根。当前，福州迎来了历史上少有的机遇最多、最优、最密集的黄金发展期，能不能用好机遇、跨越赶超，是对我们最现实、最紧迫的考验。[2]在这一历史关键时期，福州市基层干部的法治思维如何，直接影响新福州的建设进程。

一、福州市基层干部法治思维状况

为深入了解福州市基层干部法治思维状况，笔者以在校培训的福州市科级及以上干部为对象进行了问卷调查，共发放问卷160份，收回有效问卷150份。基于问卷调查结果，反映出福州市基层干部法治思维的状况如下：

（一）法治思维不断提高

从1997年党的十五大提出依法治国方略至今，随着我国法治建设的不断深化，基层干部的法治思维在不断提高，表现在以下方面：

1.对法治思维的本质和内容有清晰的认识

公平正义是人民的向往，更是法治的首要追求。古罗马法学家乌尔比安曾说：“正义乃是使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志”。[3]从“法治思维的本质是什么”（见表1）的调研结果看，选择“公平正义”的占68.67%，而选择“权力制约”和“人人平等”的分别占14.67%和12.67%。在“法治思维包括哪些思维”（见表2）的认识上，选择“权利义务思维”的占74%，选择“规则思维”的占74.67%，选择“程序思维”和“法的价值思维”的分别占46.67%和52.67%。这表明，大多数党员干部能够把握法治思维的本质和内容。

2.对权力来源的理解较为准确

法无授权不可为，国家公权力的行使必须有法律的明确授权。领导干部掌握着一定的权力，对权力的理解是其法治思维的重要表现。从调研结果看，大多数干部对权力的理解较为准确，88.67%的受访者能够认识到权力源自法律的授权（见表3）。

表1 您认为法治思维的本质是什么?

表2 您认为法治思维包括哪些思维？（可多选）

表3 您对权力是怎么理解的？

3.运用法治观念解决实际问题的意愿较强

法治思维是一种思想认识活动过程，但它必然要外化为法治行为，即通过法治方式治国理政。[4]党员干部如果对法治的理解仅仅停留在认识层面，而不能运用法治观念解决实际问题，则不能认为其具有法治思维。调研结果显示，73.33%的受访者认为领导干部在履行职责过程中，能够着重运用合法非法思维（见表4），78.67%的受访者在遭遇法律纠纷时，会首先想到通过司法途径来解决（见表5）。

表4 您认为领导干部履行职责过程中，着重运用哪种思维?(可多选)

表5 您遭遇法律纠纷时，首先会想到下列哪种途径来解决？

（二）基层干部法治思维存在的问题

尽管基层干部的法治思维正在不断提高，但是还存在一些问题，值得我们关注，具体表现在以下方面：

1.法治信仰有待提升

“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。[5]法律的权威源自人民的内心拥护和真诚的信仰。如果人们对法治没有发自内心的认可和尊崇，没有形成自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的自觉习惯，这将严重影响我国法治建设的进程。作为基层干部来说，其法治信仰如何，直接关乎其如何履行职责，关乎其是否能严格执法、公正司法。调研结果显示，认为领导干部法治信仰“很强”的占14%，“一般”的占78%，“差”和“很差”的分别占5.33%和2.67%（见表6）。这也可以从另一方面得到佐证，当问及“您认为领导干部的法治思维存在哪些问题？”时，“认为法律手段不管用”“认为法律对行使职权带来限制”和“认为权大于法”分别占20.67%、34.67%和33.33%（见表7）。这表明，不少领导干部在履行工作过程中，并没有对法律充满敬畏和尊崇，其法治信仰并不是很强，还有待进一步提升。

表6 您认为领导干部的法治信仰如何？

表7 您认为领导干部的法治思维存在哪些问题？（可多选）

2.工作中一定程度上存在“唯上思维”

当调研中问及“上级领导的指示与法律规定不相符合时，您会怎么处理？”时，受访者中选择“向领导反映意见，如果领导坚持己见，则服从领导”的占36%，选择“向领导反映意见，如果领导坚持己见，则暂不执行，向上级反映”和“服从领导指示”的分别占26.67%和3.33%，而选择“向领导反映意见，如果领导坚持己见，则按照法律规定执行”的仅占34%（见表8）。这表明，在领导的指示与法律规定不相符合时，绝大多数人选择与领导沟通，但领导坚持己见时，选择了服从领导或向更上一级组织反映的受访者占了大多数，而选择按照法律规定执行的仅占三分之一左右。这体现了长期以来形成的行政惯性，实际上反映了垂直化的“唯上”思维。由于这种方式是通过规避法律来寻求新的“合法性”，在某种程度上增长了上级领导权力恣意化的空间。[6]

表8 上级领导的指示与法律规定不相符合时，您会怎么处理？

3.法治思维能力存在欠缺

有些基层干部学法不多、懂法不深、用法能力不强，在日常工作中缺乏法治思维能力，导致制定的政策缺乏法律依据。甚至根据自己的喜好去运用法律，不能够依法办事，导致出现一些“不公”问题。特别是在面对突发事件时，由于基层干部的法治思维能力欠缺，不能合理的运用法律来解决问题，导致恶性事件的出现，损害群众的利益。

二、影响福州市基层干部法治思维提升的因素

基层干部法治思维的提升，既受到其自身法治素质的制约，也受到其所处的客观环境的影响，具体表现在以下方面：

1.基层干部自身法治素养

法治思维是一种理性思维，其提升有赖于一定的法治素养为基础。尽管近年来领导干部的文化素质在逐年提高，但在基层，领导干部的文化素质尤其是法治素养总体还是偏低，法治观念淡泊，依法办事能力亟需进一步加强。调研结果很好的说明了这点，69.33%的受访者认为领导干部缺乏应有的法律储备（见表7）。此外，基层干部自身的学习能力和学法态度也会对法治思维的提升产生影响。由于文化素质较低，加之基层工作繁忙，许多基层干部存在学习态度不积极的问题。调研结果显示，“偶尔”主动学习法律知识的占多数，为62%，“经常”主动学习法律知识的仅占36.67%（见表9）。这表明，多数领导干部并没有经常主动的参与到法律知识的学习中来。

表9 您平时是否主动学习法律知识、及时更新法律知识？

2.基层干部所处的客观环境

首先，权力监督机制和责任追究机制存在不足。孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，他们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止，这是一条万古不易的经验”。[7]不受监督或监督不足的权力，很容易被异化，出现腐败行为。在打击权力腐败的过程中，中国形成了一套以党政合体的纪检监察为主的监督模式，这种模式发挥了独特的功能，保障了改革的顺利进行。[8]随着我国法治建设进程的推进，这种监督模式本身还有待完善。同时，在对党员干部违法犯罪行为的责任追究上，有时并没有很好地落实下去。调研结果显示，领导干部违法现象时有发生的原因中，83.33%的受访者选择了“监督机制缺失或薄弱”，70.67%的受访者选择了“责任追究机制落实不到位”（见表10）。

其次，“熟人社会”的影响深远。我国经历了几千年的封建专制社会，其对当今社会的影响依然存在。在传统社会里，人们基于血缘、地缘或姻亲等结成各种关联，形成了费孝通先生在《乡土中国》中描写的“熟人社会”。这种“熟人社会”大大地弱化了法治的功能，人们往往是按照人治思维方式来思考和解决问题。人们一方面对腐败行为咬牙切齿，另一方面却对自身掌握的各种“熟人”资源和能通过“熟人”办事感到“自豪”。这种思维不仅存在于广大群众中，更是扎根于不少基层干部心中。这严重影响了基层干部法治思维的提升。调研结果很好地反映了这一现实，55.33%的受访者认为“人情社会的影响”是领导干部出现违法行为的一大因素（见表10）。

再次，法律本身不完善。当前，我国改革已经进入攻坚期和深水区，在政治经济社会等各领域不断涌现出各种新问题新情况，不少法律制度由于没有及时的制定、修改或废止，已经不能满足经济社会发展的需求，表现出较强的滞后性。这使得基层干部在工作中遇到很多具体问题不能或无法完全用法律方式来解决，制约着其法治思维的提升。调研结果显示，49.33%的受访者认为“法律本身不完善”也是导致领导干部违法现象时有发生的原因（见表10）。

表10 您认为领导干部执法不严、司法不公等违法现象时有发生的原因是?（可多选）

三、福州市基层干部法治思维提升的路径

提升基层干部法治思维，可以从增强基层干部法治素养，加强制度建设，确保制度的有效实施和营造依法办事的法治环境等方面入手。

（一）增强基层干部法治素养

1.激励基层干部自主学习提升法治素养

基层领导干部法治素养的提升，离不开自身主动学习法律知识。为激励基层干部的自主学习法律知识，提升法治思维，可把基层干部参加法律知识学习情况作为干部年度考核的重要内容和晋升、奖惩的重要依据之一。在基层干部中立好用人的“风向标”，优先把法治素养好、依法办事能力强的干部用起来。在基层选人用人过程中，做到考察要力求全面真实，把8小时以内依法办事与8小时之外遵守法律的情况综合起来全面了解。通过全面考察和依法依规选人用人，对基层干部法治思维培育起到积极促进作用。

2.开展切实有效的培训提升基层干部法律素养

调研结果显示，69.33%的受访者认为法律培训是提升领导干部法律素养的重要途径，同时，31.33%的受访者认为当前的法律培训缺乏针对性和可操作性（见表11）。这表明了法律培训的重要性，也表明当前的法律培训存在一些问题。十八届四中全会《决定》指出：坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键......把宪法、法律列入党委(党组)中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。作为基层干部培训主阵地的省、市、县各级党校、行政学院在抓党的理论教育、党性教育和能力提升教育的同时，还应当加强法治教育。目前，宪法、法律知识的学习已经纳入福州党校、行政学院、社会主义学院的必修课，并且已经取得了良好的效果。为使得福州法治教育有进一步提升，福州党校、行政学院、社会主义学院可以进一步优化法治教育培训内容、培训方法，更多的采用案例教学和互动式教学相结合的方法，通过典型案件的深入剖析和党员干部的讨论交流，让党员干部真正融入到课堂上，增强培训效果。

表11 您如何评价领导干部法律培训活动？（可多选）

（二）加强制度建设，确保制度的有效实施

1.加强重点领域立法和坚持法律的立改废释并举

随着国家全面深化改革的不断推进，必然要突破利益固化的藩篱，触及深层次的利益关系和矛盾，带来各种新情况和新问题。而法律具有相对的稳定性，其在波澜壮阔的改革潮流中，往往会体现出一定的滞后性，制约着包括基层干部在内的群体对法律的实施。这就要求立法主体做好法律的立改废释工作，确保基层干部能够很好地运用法律开展工作。就国家层面而言，尤为重要的是应加快推进反腐败国家立法，通过有效的制度安排，形成不敢腐、不能腐、不想腐的机制。

福州市作为设区的市，其拥有地方性法规的立法权。尽管2015年修正后的《立法法》对设区的市的立法权进行了相关的限定，但总体而言设区的市立法空间还是较大的。在新时期，为满足福州市经济社会发展过程中的制度需求，福州市人大及其常委会一方面需加强重点领域立法，比如加快出台关于文化遗产保护方面的制度；另一方面，在充分调查研究的基础上，对福州市现有的地方性法规进行细致梳理，对于不适应改革要求，不符合经济社会发展需求的制度，需要及时进行修改或废止。

2.确保制度的有效实施

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。习近平同志强调“一分部署九分落实”。尽管我国针对权力监督制定了一系列的制度，但是一些制度并没有充分发挥作用，以至于领导干部贪污腐化等违法犯罪现象时有发生。为此，福州市需要进一步加强对相关制度的执行力度，强化对权力的监督，对违法乱纪的党员干部，严格追究其责任。

（三）营造依法办事的法治环境

1.进一步开展法律知识学习和教育

近年来，为了更好地把握宪法精神和了解国家、福建省、福州市每年新出台、修改的法规，福州市要求全市干部普遍开展法律知识学习与考试等相关活动，取得了积极成效。为了进一步巩固和提高效果，福州市需要在基层干部中进一步深入开展法律知识的学习和教育。根据基层干部工作任务重，集中学习时间有限的实际，基层干部可以结合业务学习，进行业务方面法律知识的教育；利用政治学习，开展党纪党规的学习；利用互联网和新兴媒体建立法律知识学习平台，采用基层党员干部易接受的方式宣传相关法律知识。

2.进一步抓好法治宣传

为深入开展法治宣传，福州市在2016年出台了《关于实施国家机关“谁执法谁普法”责任制实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》要求各普法主体切实围绕执法司法与法治宣传相结合、法治宣传与法治实践相结合等原则，加强对行政相对人、诉讼参与人和社会公众的法治宣传。为保证《实施意见》能够很好的实施下去，各普法主体应当严格按照《实施意见》的要求，广泛开展各类普法工作，其中尤其要做好以案释法工作。司法机关、行政机关的工作人员，如法官、检察官、行政执法人员，可以定期开展法律知识进机关、进企业、进学校、进社区、进乡村活动，并在活动中通过以案释法等方式，让党员干部、普通民众受到法治的熏陶，感受法治的力量。

[1] 汪永清.法治思维及其养成[J].求是，2014(12).

[2] 倪岳峰.马上就办 真抓实干：为建设“机制活、产业优、百姓富、生态美”的新福州而努力奋斗:在中国共产党福州市第十一次代表大会上的报告[N].福州日报，2016-09-30.

[3]［美］E·博登海默．邓正来译．法理学:法律哲学与法律方法[M]．北京:中国政法大学出版社，1999:264．[4] 曹秀伟.基层领导干部法治思维能力建设问题研究:以山东省聊城市为例[J]．中共云南省委党校学报，2015(1).

[5] [美]伯尔曼．梁治平译．法律与宗教［M］．北京:中国政法大学出版社，2003:封底.

[6] 梁平、李少军．领导干部法治思维状况及其培育机制研究[J]．河北法学，2016，34(12).

[7] [法]孟德斯鸠．张雁深译．论法的精神[M]．北京：商务印书馆，1961：154．

[8] 李红勃．迈向监察委员会：权力监督中国模式的法治化转型[J]．法学评论，2017(3).

责任编辑：林淑周

D920.0

A

1674-1072（2017）04-063-06

2017-05-19

宋丰华（1988-），男，江西赣州人，中共福州市委党校助教，主要从事法学研究。