提升地下排水管线防洪排涝能力的路径

孙艳平++++刘镇

洪水是暴雨造成的，洪水和雨水内滞会形成涝水，相对于洪水、涝水和雨水三种危害的处理措施分别是防洪、排涝和排水，三者之间存在关联性，洪水经过城市、涝水排泄、雨水外排某种程度上都需要经过排水管线。随着城镇化建设步伐加快，极端气候增加，洪涝危害效应增大的情况下，如何提升地下排水管线防洪排涝能力的路径对保障社会经济安全有很重要的研究意义。

一、提升排水管线防洪排涝能力的必要性

1.硬地化率高引发洪涝危机。2014年城市防洪问题与对策调研组认为近20年来随着我国城镇化快速发展，城市地面硬化率显著提升，加重了城市洪涝风险。尤其是2014年苏南地区中镇江城镇化率54.77%最低，但建成区绿化覆盖率42.8%却排在倒数第二，根据规划到2020年镇江城镇化率将达到75%。因此邻近城市中镇江硬地化率相对较高，排水管线防洪排涝压力相对严重。

2.极端气候引发洪涝危机。2014年国家防汛抗旱总指挥部办公室尚全民等人认为城市发生暴雨天气增多，洪涝灾害发生频率显著提高。2015年8月镇江平均气温27.6度，仅低于无锡、常州、苏州。2015年5月镇江降水量位居第一，6月降水量也仅次于南京、无锡、常州；2016年镇江长江水位持续高涨，甚至超过1998年抗洪时8.37米的高潮位。持续高温加上高水位，镇江城区近年防汛压力超过往年。因此镇江面向防洪排涝危机，分析排水管线存在的问题已是一项非常重要的工作。

二、存在的问题分析

1. 镇江市城市排水规划方面存在的问题。①国家规范标准和镇江城市排水规划之间的矛盾。a.标准滞后引发的矛盾。为了适应和满足城市排水防涝领域新的理念，2014年2月修编版《室外排水设计规范》正式发布实施，2014年底至2015年初《城市排水工程规划规范》（修编）、《城镇内涝防治技术规范》（新编）、《城市雨水调蓄工程技术规范》（新编）等多个相关的国家规范标准相继发布。新增的国家规范标准提出了很多新要求，增加了新办法，这些指导意见都应成为各省市编制自身排水规划的重要依据。b.准侧重点不同引发的矛盾。上述新的规范标准关于排水防涝的理念是相通或一致的，但因编制时间先后顺序、编制单位不同，其修编的内容和侧重点也不一致，某些内容不一定能做到很好的衔接关系，这让镇江城市排水规划部分内容的编制无从借鉴参考。

②镇江城市总体规划和城市排水规划之间的矛盾。《镇江市城市总体规划》（2002-2020）的制定时间和城市排水规划2014年出台时间有十年之差，十年以来，镇江市城市化发展力度越来越大，“一城两翼”、七个组团已经形成规模，主城重心向南倾斜，而排水规划编制仍然采用了城市总体规划的基础资料，部分数据过时，这样的后果直接影响了排水规划的准确和及时性，给镇江未来的防洪排涝工作带来了严峻的考验。

③镇江市城市排水规划自身存在的矛盾。a.组织机构分散管理问题。组织机构管理影响防洪与排涝两者之间工作的衔接程度，更大的问题在于排水综合规划涉及多专业领域、多部门权限甚至不同城市之间的协调衔接，衔接不当延误日常基础设施规划和建设的顺利开展，同时也影响突发暴雨洪水灾害时的统一指挥调度 。b.调研时间偏短。排水综合规划专业要求高，难度大。

2.城市空间扩大带来的问题。①宁镇扬城市空间扩大，洪涝灾害放大效应明显。②防洪排涝标准随之上涨带来的不匹配问题。③道路等级改变带来的排水标准提高。

3.贯彻山水花园理念的问题。镇江市地处江苏省西南部，长江下游南岸，市委市政府在“十三五”规划中指出以创建“现代化山水花园城市”为总体目标，更好地彰显镇江人文、生态、滨江、宜居的特色，引领城市生态环境向纵深发展。追其困难归纳起来有以下几点：①相关部门法律规范脱节。②忽视审美和生态发展需求。③可持续性投入资金和力度不够。④政策执行力度不够存在的问题。

三、对策建议

1.专门的机构。建议着重加强组织领导，综合研究涉水事务机构的职能定位，加快政府机构治水机构调整。在条件成熟时，镇江应建立专门的防洪排涝工作机构，统筹治水任务，将完善止水体制措施纳入到实质的规划内容中，形成高效、长效的治水机制。

2.城市联动机制。镇江依托滨江特色以及历史文化底蕴，建成令人向往的山水花园城市和旅游文化名城。随着宁镇扬三市交通网络体系日益完善，镇江已成为南京市民旅游休闲、异地置业的重要目的地，相对应产生房地产热和旅游热增加了镇江地下管线压力。

本文建议进一步协调、扩展水利工程统一管理的范圍，建立一体化的协调和组织架构，特别是通过三市重组后的防洪排涝机构的协调和联动，如圆桌会议、常态性协调和统筹等加强三城市部门一体化进程，从而进一步提高未来城市圈防汛排涝体系应对突发事件的能力。

3.山水花园理念贯穿。针对镇江山水花园城市的设计，结合防洪排涝工程的景观设计，以可持续发展、生态环保为目标，为居民提供一个更美观实用的休闲观光场所。

建议三条主线，一是提高污水处理率，及时开展水生态修复，恢复河流断面多样性，实施生态清淤，建立生态河湖，方便水流排泄，增加蓄水容量。二是通过绿化景观、亲水平台等建设生态堤岸和景观长廊，配以绿化、灯光、休闲、健身等设施，既符合城市防洪工程要求，又满足山水花园建设需要。三是在亲水平台和长廊中进行人物和场景的精美刻画，宣传镇江三千多年历史文化，既可以为当地人提供一个休闲娱乐的场所，又可以为外地游客体验镇江文化风韵提供新的选择。

在设计期间，应及时掌握防洪排涝科技发展新动态，充分吸收国内外先进技术，进行示范工程，以点带面，更好地落实市“十三五”生态建设内容。

4.保证资金投入。市政排水管线的维护与管理工作是一项复杂的系统工程，设备管理维护、系统技术的研发等都需要资金作为支撑。日本国有企业“东京都下水道局”负责东京都的城市下水、排水设施，注册资金约合3120亿元人民币，每年财政支出约合520亿元人民币，巨大的财力投入保障了东京下水管网系统的完善。

对于镇江来说，日本东京都的巨大资金投入目前还无法实现，本文建议如下：

①保证基本资金来源。2011年中央一号文件《水利建设基金筹集和使用管理办法》中明确指出“有重点防洪任务和水资源严重短缺的城市要从征收的城市维护建设税中划出不少于15%的资金，用于城市防洪和水源工程建设”的要求。首先这个政策应该严格督促落实，保证城市防洪排涝体系建设基本资金来源。②财政联合支出。在城市之间协调联动机制得协调下将某个项目中涉及建筑改造、水利工程、绿地建设等方面的财政支出联合起来进行使用；以互惠、互利、互动为原则，合理利用宁镇扬三地的有限资源，培育企业集团。③申报项目拨款。通过三市一体化的协调和组织架构，提前规划城市圈防洪及水环境综合整治工程建设，在水务、环保等方面集中精力申报国家和省级项目，争取资金投入。④引入社会资金。资金的投入除水务内部挖潜外，还要积极开拓社会资源，动员和鼓励社会力量参与水利基础设施建设。对公益性水利建设项目探索“以河带地、以地养河”的运行方式，运用公私合营等多种项目融资模式向社会购买专业化公共服务，共同管理和维护水利建设项目。

目前宁镇扬一体化效应凸显，但真正落到实处尚处于探索阶段，三市建立城市之间协调联动机制，召开常态化会议，联合引入资金，统筹管理排水管线的建议是否具一定的应用价值，还值得进一步研究讨论。但在江苏省宁镇扬大都市区经济板块的建设目标背景下，镇江如何利用外力结合本地实际提高排涝综合能力，实现镇江城市可持续发展的建设目标势在必行。[基金来源“江苏省教育厅2014年度高校哲学社会科学研究一般项目（2014SJD743）；2016年度江苏省“省青蓝工程骨干教师”培养对象资助（苏教师[2016]15号文）”]

（作者单位：镇江高等专科学校财经商贸学院）endprint