结构性减税存在的问题现实困境与路径选择

黄庆平++++辛永容++++何景伟

自2008年国际金融危机爆发以来，为保持经济稳定增长、促进经济结构调整、改善民生等目标，中央政府适时采用大规模政府支出和结构性减税为重要载体的积极财政政策。“结构性减税”一词，由“减税”与“结构性”叠合而成，它通过对税收要素进行制度性调整，将某些主体性税种的税负下调，同时上调某些辅助性税种的税率，进而降低实体经济的实际税负水平，以实现“有减有增、以减为主”的结构性税负调整，最终为实现稳经济增长与合理调整产业结构而进行的税制优化安排。

一、江苏省结构性减税政策当前存在的实际问题

1.结构性减税政策“减负”的效果并不显著。从江苏省税收收入与地区生产总值占比简表可以看出，在结构性减税政策实施的第一年，江苏省税收收入占地区生产总值的比重仅为7.35%，随着结构性减税政策的持续推进，该比值却连续7个年度持续上升，由2008年的7.35%跃升至2015年的9.43%，年均增加0.29%。从上表可知，江苏省税收收入的增长速度是持续超过地区生产总值的，也即从2008年至2015年江苏省的税收收入弹性始终大于1。在经济下行的情况下税收增长仍然保持超过地区生产总值的速度，这不仅说明税制保护经济的功能较弱，也意味着结构性减税政策的实施效果不明显。

2.税权集中度的强化之势，制约了地方结构性减税的执行力。2016年3月底财政部、国家税务总局联合下发财税 [2016]36号文件，文件要求自当年5月1日起，在建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等四个行业全面推行营业税改征增值税试点，本次试点被称为“营改增”收官之战。营业税改征增值税的收官，将原先构成地方主要税收收入来源的营业税，纳入属于中央和地方共享税的增值税的征收范围。虽然营业税改征增值税有助于现代增值税制的规范与优化，但由于营业税是当前分税制财政体制的重要税制基础，加之增值税分税的决定权在中央，“营改增”而导致的税权上不利于地方政府形成确定的收入预期，税权上移导致省级政府地方财权的缺失，进而对结构性减税政策在地方的执行力产生消极的影响。

3.当前结构性减税政策缺乏长期独立运行的顶层制度性设计。不同于西方发达国家，我国现行以流转税为主、所得税和财产税为辅的税制结构。在此税制结构下，结构性减税政策更多的是围绕流转税系的增值税（含已经改征增值税的原营业税）、消费税等主体税种，所得税的减税税种主要定位于企业所得税。众所周知，以税收优惠方式为主的结构性减税政策具有显著的“人为”相机抉择的特性，当经济下行风险增大时通过缩小征税范围、降低税率、减免税等方式减缓经济下行，待经济驶出低谷，政策风向将适时调整，政策操作主要依赖人工稳定方式，也即宏观经济调控路径的结构性减税政策偏重相机抉择式的“人为稳定器”。

4.结构性减税方案侧重规则公平而忽视实质公平。目前结构性减税方案主要集中于我国的主体税种流转税，如营业税改征增值税和消费税制改革。然而由于流转税的税基是商品劳务流转额，与价格机制相互嵌合，属于初次分配领域的税种，因此以流转税为主的结构性减税方案主要是为市场经济营造公平竞争的良序环境而无法影响再分配领域。

二、当前江苏结构性减税政策面临的现实困境

1.税收收入增速放缓。当前，江苏省经济已深深融入整个世界经济之中，地区经济的发展同时受到国内、国外经济发展的双重深刻影响。据江苏省统计局统计年鉴显示，江苏省自2014年开始其地区生产总值年度增速开始低于10%，2016年实现地区生产总值76086.2亿元，比上年仅增长7.8%，经济决定税收。正因为国内经济形势下行直接使得江苏税收收入增速逐步放缓。江苏省统计局统计年鉴显示：从2010年开始江苏省税收收入增速逐年下滑，2016年税收收入增速首次低于10%。

2.财政支出压力加大。由于江苏省财政支出中直接或间接用于“养人”的支出份额一直占比较大，这导致财政支出的刚性较强。江苏省统计局统计年鉴显示：近三年税收收入平均增速为8.23%，但近三年一般公共预算支出的平均增速却为8.7%。假若江苏省支出增速在中长期都将超过同期财政收入，其结果必然是财政收支矛盾不断扩大，如果没有切实可行的减支措施，必然会对税收收入提出更高要求，这显然与结构性减税的初衷相悖。

3.财政收入的来源结构掣肘结构性减税政策的执行力。中央政府在2008年末推出结构性减税政策的初衷是作為我国深度调整经济结构、切实转变经济发展方式的开创性财政举措。该项政策一方面寄希望于通过对战略性新兴产业等的减税，确立促进经济结构合理化的正向引导机制，以实现产业结构的增量扩容；另一方面也寄希望于通过对“两高一资”行业等低端和低效产能实施增税，建立促进经济结构负向压力机制与退出机制，以实现产业结构的存量调整。

4.税制外因素实质上构成对结构性减税政策减负效果的抵减。根据财政部的分类，政府财政总收入由税收、债务、税外收费、国有资产收入等构成。税外收费均具有税收的性质，对纳税人而言构成实质意义上的负担。在中央主导的分税制财政体制扭曲了地方政府的财政行为，使得地方政府在弱税收权的格局下对税外收费的强烈偏好，这不仅挤占了正税收入在地方财政收入结构中的地位，而且也严重弱化了结构性减税政策的有效性与执行力。

三、进一步优化江苏省结构性减税政策的路径选择

1.明确税收分权的目标，统筹规划由各省分别制订结构性减税的方案。自“结构性减税”这一提法提出，目前该项政策推行已有约九年的时间，目前各级政府应充分总结与反思我国结构性减税政策取得的成效与存在的问题，全面、客观地评判结构性减税政策的实际效应和面临的实际困境，在对我国当前国内外经济形势进行科学判断的基础上，明确当前及今后一段时期内结构性减税政策的具体目标，在明确税收分权的基础上，由各省分别制订更加有针对性的减税方案。

2.深入优化结构性减税的“减”。①重新启动个人所得税的综合制改革。当前工资薪金在我国个人所得税中占比较高，却未能正常发挥个人所得税在西方发达国家“自动稳定器”的作用，一个主要的原因就是近些年我国个人所得税的改革近乎停滞，最近一次调整个人所得税起征点（免征额调增至3500元）还是在2011年，距今已经过去七年的时间。因此当前有必要在破除制约我国个税综合累进征收的涉税信息严重不对称的基础上建立健全综合累进征收的个人所得税制。②全面推进我国第一大税种——增值税的改革。a.继续实施增值税税率的兼并，争取以增值税立法的形式适度减低增值税税率。增值税，作为我国税制体系中的第一大税种，未来的改革仍然是我国结构性减税的重头戏。2017年4月国务院常务会议决定，从当年7月1日起，将增值税税率由四档减至17%、11%和6%三档，取消13%这一档税率，预计2017年能够减税3800亿。b.以金融业为突破口，彻底贯通增值税抵扣链条上断头路。目前，以银行业为主的金融业无法从存款人手中获取增值税专用发票用于生成进项税额，同样贷款企业也无法从银行获取增值税专用发票用于生成进项税额。基于部门规章的限制所造成金融业出现两头无法抵扣的现状，实际上形成了增值税抵扣链条上断头路，因此未来全国人大（或者全国人大常委会）在增值税立法的时候，可以考虑彻底贯通银行体系上下游的增值税抵扣链条，将银行支付给各类存款人的利息支出和银行收取的贷款利息收入全部纳入增值税抵扣链条。

3.合理推进结构性减税的“加”。①合理调整消费税征税范围与税率结构。首先，有必要强化对奢侈品、高碳产品、高档消费行为的消费税调节，对已纳入消费税征税范围的上述消费品，适度提高其消费税税率；其次，借鉴增值税价外征收的计税形式，实施消费税价税分离的计税模式，明确消费税的引导方向。②适时开征环境税、遗产赠与税。在征管措施配套的前提下，适时开征环境税与遗产赠与税，以分别发挥其在调节收入分配与消解负外部性方面的积极功用，发挥其在公平收入分配与实现经济稳定中的重要作用。[基金项目：江苏教育厅2016年度高校哲学社会科学研究一般项目“2008年以来结构性减税对江苏第二三产业影响效果的比较研究”（2016SJB790024）；2014年江苏省“青蓝工程”优秀青年骨干教师项目（QLGC-2014006）；江苏省政府资助项目“江苏高校品牌专业建设工程一期项目”（PPZY2015B195）]

（作者单位：江苏开放大学商学院）endprint