以云南园区跨境合作带动中国

刘杰+刘振中+李璇

【摘要】本文通过梳理中国—中南半岛经济走廊及沿线各国重点产业园区发展情况，分析经济走廊沿线各国园区跨境合作面临的形势，探索园区联盟、园中园、双边双园等园区跨境合作模式，并从体制机制、产业选择、金融改革、政策环境等方面提出对策建议。力争以云南产业园区跨境合作为载体，加深云南与经济走廊沿线各国的经贸合作，助力云南省产业优化升级，推动企业“走出去”以及贸易、投资发展，服务云南面向南亚东南亚辐射中心建设，带动中国—中南半岛经济走廊建设。

【关键词】中国—中南半岛 经济走廊 园区 跨境合作

中国—中南半岛经济走廊①以中国云南昆明和广西南宁为起点，以新加坡为终点，纵贯中南半岛的越南、老挝、缅甸、柬埔寨、泰国、马来西亚等国家，是中国连接中南半岛的大陆桥，是国家“一带一路”②战略的重要组成部分，是深化中国—东盟③合作和拓展澜沧江—湄公河合作机制④的重要载体。中国—中南半岛经济走廊建设对于进一步加深中国与东盟国家的经贸合作、推动跨境经贸合作、打造中国—东盟自贸区升级版、开创中国—东盟命运共同体的美好未来有着重要作用。“一带一路”作为中国首倡、高层推动的国家战略，对我国现代化建设和屹立于世界的领导地位具有深远的战略意义。“一带一路”战略构想的提出，契合沿线国家的共同需求，为沿线国家优势互补、开放发展开启了新的机遇之窗，是国际合作的新平台。

一、园区跨境合作初具规模

经济走廊沿线国家正在有序建设、发展产业园区⑤。在建设省内园区的同时，云南也在积极推进省内园区之间、与经济走廊沿线国家园区之间的合作。磨憨边合区与昆明高新区、临沧边合区与昆明经开区建立了对口援建合作机制，并在省级边合区中推广；中越河口—老街跨境经济合作区⑥、中老磨憨—磨丁跨境经济合作区⑦、中缅瑞丽——木姐跨境经济合作区⑧、老挝赛色塔境外综合开发区、与老挝、越南的农业试验示范园区等一批平台载体的建设也都在积极推进中。

近年来，经济走廊及沿线国家社会经济持续发展，但经济发展阶段各不相同，越南、老挝、缅甸、柬埔寨均处于初级阶段，泰国处于工业化高级阶段，马来西亚处于发达经济初级阶段，新加坡处于发达经济高级阶段。依托不同的经济发展阶段与自然资源禀赋，各国的重点产业也各不相同。

（二）园区对接投资环境各不相同

越南地理位置优越，港口众多、运输便利；劳动力成本低，但素质不高，配套工业较为落后，生产所需机械设备和原材料大量依靠进口。老挝农业、矿产、水电资源丰富，近年来经济稳定增长，金融环境相对宽松，但是银行实力较弱，企业贷款条件及利息较高；劳动力成本虽然较低，但生产效率低下。缅甸自然条件优越，资源丰富，但多年来工业发展缓慢，政府力图通过优先发展农业，带动其他产业的发展。柬埔寨是传统农业国，贫困人口较多，农业、加工业、旅游业、基础设施建设及人才培训为柬埔寨优先发展领域。泰国社会总体较为稳定，经济增长前景良好，市场潜力大，劳动力成本低于发达国家，政策透明度高，贸易自由化程度高。马来西亚地理位置优越，政治动荡风险低，经济基础稳固，经济增长前景好，金融体系健全，原材料资源丰富，劳动力素质较高、工资成本较低。新加坡经济开放、多元，基础设施完善，政治社会稳定，法律体系健全，政府廉洁高效，商业网络广泛，企业融资渠道多样、融资成本低，劳动力素质较高。

（三）园区对接投资政策环境日益宽松

为更多吸引外资，经济走廊及沿线各国根据各自发展需求与产业特点制定了多项投资鼓励政策，为外商营造了较为宽松的政策环境。“十二五”期间，中国政府与云南省政府分别出台了多项政策，加大对境外经济合作区、对外投资等的支持力度，并将边境经济合作区与跨境经济合作区作为实施“一带一路”战略的先手棋和排头兵。

（四）云南与走廊沿线国家经贸合作日益加深

经济走廊沿线国家是云南最主要的贸易伙伴，老挝、越南、泰国是云南企业“走出去”的主体市场。云南与经济走廊沿线国家经贸合作的日益紧密，为产业园区合作提供了广泛的空间。

（五）园区对接合作平台及机制不断完善

在GMS⑨合作框架下，云南-老北合作工作组、云南-泰北合作工作组、滇越五省市经济走廊合作机制、滇越边境五省联合工作机制、湄公学院等合作机制有效运作，已成为区域性、有影响力的推进多领域合作交流的重要平台。

（六）园区对接互联互通建设不断推进

昆明到越南、老挝、泰国的干线公路云南境内段已经全部实现高等级化，连通中国与中南半岛的泛亚铁路建设正在有序推进，机场布局与航线网络进一步完善，开通了昆明、景洪等城市通往经济走廊沿线国家主要城市的航线。云南基本建成东、中、西3个方向连接东南亚国家的公路、铁路、航空、水运等立体交通综合运输体系，互联互通水平大大提高。

二、存在的问题分析

（一）投资风险制约产业园区合作

经济走廊及沿线各国经济发展水平、发展阶段存在较大差异，老挝、越南两国金融体系发展滞后，投资企业尤其是中小企业融资难，担保与信用体系发展滞后，遇到纠纷，投资者权益难以得到有效保护。缅甸长期以来一直使用的双重汇率造成投资者的汇兑损失，政府还规定外商在缅甸赚取的缅币利润，不能到政府银行兑换成美元或其他外币汇出国外，只能用于在缅甸再投资或购買缅甸物资运出。大部分的投资者都是利用地下钱庄等变通的方法将利润汇回国内，风险巨大，缺乏保障。

（二）制度与政策障碍影响产业园区合作

经济走廊沿线各国法律、法规、政策差异较大，老挝、越南等国法规、政策变动快，政策缺乏透明度，在一定程度上影响了产业、园区合作。同时，缺乏对东道国政策的深入了解也为投资者尤其是中小投资者带来较大的不确定性障碍。

（三）协调缺位对产业园区合作带来困难

跨国投资需要投资者与东道国政府、不同党派、民间组织、媒体、民众等各种势力进行协调，而大多数中国投资者仅重视与东道国政府的沟通，缺少与当地民间组织、媒体、民众等的交流与协调，这会对双方投资合作带来不利影响，特别是如果企业忽视环保、企业社会责任等方面的工作，将对项目带来意想不到的损失和投资风险。endprint

（四）合作开发融资瓶颈制约园区主体投资企业

目前尽管存在亚洲开发银行⑩项目资金、中国—东盟基金、中国商务部境外项目援助资金等融资平台，但是均没有发挥市场化、可持续的投融资机制和共享平台作用，资金短缺问题严重制约产业园区的合作建设与运营。

（五）云南产业园区外向型和开放度低

云南打造的滇中城市经济圈工业园区和边境经济合区，其立足点是本省区内经济增长，这些园区的功能定位和市场指向的外向性程度都较低。同时，在经济走廊沿线国家中，云南“走出去”企业主要集中在老挝、泰国与越南三国，到马来西亚、新加坡投资的企业相对较少。

（六）合作沟通机制尚未健全

目前，云南尚未与马来西亚、新加坡建立合作机制，近年来虽加大了与马来西亚与新加坡的双边互访以及经贸合作，但与老挝、越南和泰国相比，双边合作交流的力度明显不足。

（七）园区要素聚集及辐射带动力弱

经济走廊及沿线各园区开发模式分散，发展重点、资源开发、发展时序等存在竞争大于合作的态势。与西南地区周边省份的产业合作不强，与周边国家互补合作不够，未形成产业互补和联动格局。

三、发展模式建议

积极探索建立云南与经济走廊重点园区的合作机制，明确园区间的优惠政策，优先在能源、化工等云南优势产业及现代农业、食品与消费品制造业、旅游业等领域开展合作，以跨境合作区、农业试验示范园、老挝赛色塔综合开发区、泰中罗勇工业园及新加坡裕廊石油化学工业园等园区作为试点，鼓励生产能力大、竞争优势强的企业“走出去”。到2020年，健全和完善各类园区合作机制，重点发展装备制造业、生物医药、现代物流、信息产业等合作，将第一阶段试点园区的成功经验进行复制推广，带动企业进行集群式跨国投资。到2025年，充分挖掘合作园区的影响带动作用，全方位深化经济走廊沿线国家间经济及产业合作，形成国际资源配置的链条体系，将园区建设成为经济走廊合作的重要平台载体，推动合作全面升级与区域经济一体化发展。

（一）积极探索“园区联盟”模式

云南与经济走廊沿线各国应积极探索建立合作机制，选择重点园区，形成“园区联盟”，签署园区合作协议，经济走廊及沿线各国企业入园除享受“一站式”服务及相关优惠政策外，还能享受专门针对五国企业的在入园标准、土地、税收、运输、人才、融资等方面特殊优惠措施。

（二）创新“园中园”模式

依托现有园区积极推广“园中园”模式，积极探索“政企合作、引商建园”。围绕各个园区的主导产业，鼓励大型集团企业进行项目建设。根据云南的优势产业及未来重点发展的新兴产业，根据目前各个产业园区的特点与发展阶段，适时建设现代生物医药、装备制造、电子信息、石油化工等“园中园”项目。

（三）推广“企业主导、政府支持”模式

鼓励有实力的企业按照市场化的方式在云南与经济走廊沿线国家进行园区建设、运营，探索“小政府+大企业”的企业化管理、市场化运作模式，充分发挥企业效率，政府部門负责前期规划引导产业入驻、为企业提供优质服务并对其进行监管。

（四）适时引入“双边双园”模式

进一步与经济走廊及沿线各国探索建立“两边双园”合作。积极探索建立中越、中老、中缅、中柬、中泰、中马、中新联合协调机制，推动园区建设发展，工信委、云南驻各国领事馆与当地工业部及其他相关部门的互访磋商，建立稳定的沟通渠道和机制。云南各园区应积极建立与经济走廊及沿线重点园区管理委员会等机构的联系与交流，建立稳定的沟通渠道和机制。

四、几点对策建议

在我国推动的“一带一路”建设战略规划中，“中国—中南半岛国际经济合作走廊”既是中国至东南亚、南亚、印度洋方向丝绸之路经济带的桥梁，也是南下连接21世纪海上丝绸之路的纽带，具有十分重要的战略地位。以经济走廊及沿线国家产业园区跨境合作为先导，有利于推动中国—中南半岛经济走廊及沿线各国之间相互投资、贸易往来与旅游文化交流，促进产业融合发展，深化区域经贸合作。

（一）搭建合作机制，建立合作平台

逐步建立云南与经济走廊沿线国家的经贸合作协调机制。成立经济走廊及沿线各国工商业界的合作组织和论坛，定期轮流在各国召开招商会、投资论坛、项目讨论会、融资洽谈会、商品展（博）览会、经济研讨和信息发布会等，充分发挥各个商会的积极作用，以促进各国的产业合作和产业园区建设。

（二）注重产业引导，加强产能对接

处理好巩固传统产业与培育新兴产业的关系，以园区合作为先导，进一步加强云南能源、化工等传统产业与经济走廊及沿线国家的对接，扩展云南现代农业、食品与消费品制造、生物医药、装备制造、旅游、现代物流、信息等重点领域的合作，在充分考虑各国技术落差的前提下实现产能对接，促进产业融合，在经济走廊沿线国家间形成完整的价值链与产业链。

（三）推动金融领域改革创新

积极响应亚洲基础设施投资银行建设，对经济走廊及沿线所涉及的地区的互联互通进行支持；充分利用云南的沿边金融综合改革试验区，加强跨境金融建设，推进人民币“走出去”，推进人民币国际化。

（四）加块交通基础设施互联互通

逐步完善经济走廊沿线基础设施网络，推动建立园区间绿色通道。以经济走廊重点园区为示范带动，建立互联互通的不转关物流通道，便利园区间货物自由流转，促进园区合作运行高效。加快与周边国家的铁路、公路、航空、水运的互联互通。

（五）营造开放发展的良好政策环境

实施优惠的保税、免税政策，对从经济走廊及沿线国家进入云南各园区与生产有关的货物给予保税或免税；设立专项资金，对各合作园区内注册企业引进的博士、硕士、高级管理与技术人才给予适当补助。推进经济走廊沿线各国基层海关互动交流，促进各国人员往来便捷化，建立经济走廊沿线国家合作项目下人员出入境绿色通道。改革完善建设用地审批制度，简化审批手续保障重点工程建设用地。对符合国家产业政策的重大基础设施和产业项目，在建设用地计划指标安排上予以倾斜。endprint

注 释

①中国—中南半岛经济走廊：中南半岛包括越南、老挝、柬埔寨、缅甸、泰国五国以及马来西亚西部，中南半岛经济走廊是中国与中南亚国家发生紧密联系的大通道。

②“一带一路”分别指的是丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路。

③东盟：（也称亚细安）国家协会是于1967年8月8日于曼谷成立，当时的成员为印尼，马来西亚，菲律宾，新加坡和泰国。过后，文莱于1984年1月8日加入，越南与柬埔寨于1995年7月28日加入。寮国和缅甸于1999年4月30日加入，一共10个成员国。

④澜沧江——湄公河合作机制：简称澜湄合作，机制成员包括中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南。澜湄合作是六国根据共同需求量身定制的新型次区域合作机制。

⑤产业园区：为促进某一产业发展为目标而创立的特殊区位环境，是区域经济发展、产业调整升级的重要空间聚集形式，担负着聚集创新资源、培育新兴产业、推动城市化建设等一系列的重要使命。

⑥中越河口—老街跨境经济合作区：2010年6月，云南省与越南老街省签署《关于加快推进中国河口—越南老街跨境经济合作区研究和建设合作的框架协议》，是国家支持云南加快沿边开放建设的三个跨境经济合作区（瑞丽、磨憨、河口）之一，也是国家在中越边境建设的三个中越跨境经济合作区（河口、凭祥、东兴）之一，有利于加强云南和越南的陆上合作和滇越经济走廊以及区域经济协调发展。

⑦中老磨憨—磨丁跨境經济合作区：2013年10月15日，在中国云南—老挝北部合作特别会议暨工作组第六次会议上，云南省人民政府正式与老挝中央特区管理委员会签署《中国磨憨—老挝磨丁跨境经济合作区框架协议》。2014年6月6日第二届南博会期间，中老两国签署《关于建设磨憨-磨丁经济合作区的谅解备忘录》，标志着磨憨—磨丁经济合作区正式纳入中老两国国家层面项目开启推动。

⑧中缅瑞丽——木姐跨境经济合作区：以中国瑞丽和缅甸木姐各300平方千米，共计约600平方千米的范围共同构成跨境经济合作区，使之成为立足滇缅、服务两国，面向东南亚、辐射南亚次大陆，及出口加工装配、进口资源加工、仓储物流、金融服务创新、服务贸易和边境事务合作功能为一体的综合型跨境经济合作区。

⑨大湄公河次区域合作：（Great Mekong Subregion Cooperation，简称GMS）于1992年由亚洲开发银行发起，涉及流域内的6个国家有中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南，旨在通过加强各成员国间的经济联系，促进次区域的经济和社会发展。

⑩亚洲开发银行：（简称“亚行”Asian Development Bank--ADB）是一个致力于促进亚洲及太平洋地区发展中成员经济和社会发展的区域性政府间金融开发机构。亚行创建于1966年11月24日，总部位于菲律宾首都马尼拉。截止2013年12月底，亚行有67个成员，其中48个来自亚太地区，19个来自其他地区。

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基金项目：云南省人民政府发展研究课题项目：“云南企业走向南亚东南亚国家研究”（YNDR2017GIC08）。

作者简介：刘杰（1970-），男，汉族，云南昆明人，现为云南省商务研究院副院长，研究方向：对外开放；刘振中（1986-），男，彝族，云南开远人，现为云南省商务研究院研究一室主任，研究方向：开放型经济；李璇（1993-），女，汉族，云南景洪人，现为云南省国际贸易学会研究一室实习研究员，研究方向：开放平台。endprint