对推广运用PPP模式的有关问题的探讨
2017-09-20尚华
尚华
【摘 要】 近几年政府和社会资本合作的PPP模式在建设城市基础设施、提供公共服务中扮演日愈重要的角色。特别是基础设施滞后、资金不足的中西部地区更为各级地方政府所青睐。PPP模式在中西部发展快、势头猛,给人以目不暇接、日新月异之势。但是由于PPP模式最近几年才推广,各地推广应用现实经验不足,尤其缺乏法律法规的支撑,加之缺乏真正熟悉政策和业务的人员,不少项目往往从前期可行项研究、选择资本方、投资与施工建设,到后期的运营、投资回报等,均存在极不规范的情况。
【关键词】PPP模式;推广
近两年,笔者通过有限的参与PPP项目的评审工作,从多层面发现推进PPP模式面临的相关问题,就此提出一些对策及建议。
一、缺乏权威的法律法规
PPP模式在我国作为一项创新性改革,资金规模大、建设周期长、涉及社会面广,必须要靠法律法规保障并有效引导,否则花样百出、后果严重。
1.地方政府的定位如何确定。作为PPP项目授权主体的政府发起PPP项目,主管部门主持编制三个文件,并与社会资本签署“框架协议”,授权项目实施单位出资与社会资本共同设立项目公司,这是目前大部分PPP的运作模式。地方政府既是法律政策支持者、标准制造者、审核批准者、监督管理者,同时优势项目参与方,这就导致行为主体和责任主体不一致的问题。
2.由于法律制度框架不完备,部门政策不一致,目前项目运作依循的基本是“……通知”“……暂行办法”“……实施意见”等等。严格的说以上通知办法类文件均不能代替法律法规。再加上发改委、住建局、财政部等都在发文,有了矛盾听谁的?有的地方为了推进PPP项目,还成立了项目推进中心或项目指挥部等临时机构,这些机构的法律地位界定模糊,权利职责不明确,如何依法开展工作,这些都需要通过立法来进行规制、进行整合,使之系统化,便于规范操作。PPP模式中政府的行为边界在哪里?政府主体只是政府和政府部门,包不包括国有企业或事业单位?而社会资本如何界定?多级“框架协议”“协议”“合同”一旦有分歧或诉讼,是作为行政协议还是民事合同来对待?所以目前PPP立法是当务之急,既可以打消参与各方疑虑,保障各方权益,又可以激发社会资本最大的投资在积极性。
二、缺乏规范的实施程序
现在地方上,尤其是中西部地区都存在一种倾向,即试图通过PPP模式来迅速缓解投资下滑,弥补由于经济下行导致的区域投资不足,解决基础设施欠账的问题。由于这种功利性倾向目的。在PPP项目实施中,只要主管部门提出项目意向、项目名录,在无可行性研究报告无具体方案,只有意向的情况下,领导定下开工时间。没有科学的识别、准备、相关部门立马轻率地委托社会中介机构编制实施方案、项目物有所值的评价报告、财政承受能力的论证报告。试想在这样的情况下,主管部门和中介机构能编出什么样的报告来,凭空仅用十天半月一个数亿元数十亿元项目的实施报告就出台了,这样的报告科学吗?真实吗?可信吗?可切实指导具体实施吗?答案当然是否定的。过往的项目实例也证明,如果没有真实可信的可行性研究报告,没有方案及相关数据的支撑,就会给社会资本提供谋取暴利的机会,项目实施也会陷入一个不断修改变化、投资无法控制的境地。笔者认为,PPP项目的推出,基本程序是必须遵守的,一个项目的推出必须科学论证,实事求是。可研必不可少,方案设计、方案估算及评审必不可少。这既是对项目负责更是对社会负责,有了这些,然后才能为政府决策提供切实可靠的依据,PPP项目才具有了“出生证”,这才能最大限度体现政府行为的科学性、权威性,才能讓社会资本放心的参与进来。
三、缺乏必要的监管内容
这又是一个由于缺乏相关法律法规容易出现的空白,有的地方对PPP的看法还存在认为只是政府采购形式上改变了,只需要按常规监管工程质量、进度、造价就可以了,忽略了PPP项目的特殊性。常规项目包括预算编制审核监督、预算执行监督、事后绩效评价等监管模式,但在PPP项目中则多了融资、融资使用、融资风险控制等其重要性核实务性远远超过常规工程监督,而且提高项目全寿命周期监管的能力,防止碎片化监管,加大信息披露力度拓宽公众监管渠道和手段,建立外部绩效跟踪考核体系,统筹规划监管体系尤为重要。
四、缺乏合理的社会资本概念且私营业主融资有可能出现“瓶颈”
社会资本如何界定?尽管财政部财金[2014]113文《政府和社会资本合作模式操作指南(实行)》上有所说明,现实中有相当多可能,实施起来确实难下断章。从已实施的项目来看,大多数社会资本是按如下模式搭建而成:金融资本+大型央企省企建投公司+企业系统内或外系统大型设计公司。有的就直接由大型央企省企来谈判。而在一些特殊项目上如医院、学校这类项目,企业或联合体就根本不具有运营能力,都是各有各的目的、各取所需。金融机构参与进来就能长期放贷,稳定收益;央企省企不用招标(多是竞争性磋商谈判)几乎全额将施工利润、设计利润、设备采购利润收入囊中。至于项目运营,由地方政府、各主管部门、实施单位捡底了。如这种模式长期下去,受损的只能是地方政府。
五、地方政府缺乏真正熟悉政策和业务的人员
地方政府和项目实施机构都缺乏真正熟悉PPP政策和业务的人员,没有PPP项目运作经验,最多只能借鉴原来工程建设经验,操作能力更显不足。在项目谈判过程中,甚至难以与社会资本“对话”。自身谈判前就少有长时间请专家讨论相关条件,谈判时又主要是一定层次的官员发言,而官员多数对行业标准、成本核算、工程管理都不在行,也常常不请外部专家参与,加之大型央企省企在财力、层次、专业上的强势,结果很容易导致单方片面责任落到政府头上,对地方政府非常不利。可见人才队伍和能力建设是PPP发展的瓶颈问题,必须从长计议,展开系统及交叉培训,建立真正能为政府PPP项目服务的复合型团队。
综合上述,以上几点是在PPP模式运营之初所面临诸多问题的一部分,应在PPP项目实施过程中不断改进完善,更好的构建政府与社会资本方“共担风险,利益共赢”的合作模式,实现PPP项目的良性发展。endprint