PPP模式在发展中存在的问题与改进建议

刘建

摘要：近年来，我国经济的迅猛发展在很大程度上推进了城镇化进程，在城镇基础设施建设以及公共社会事业建设方面的投入力度不断加大。在此背景下，PPP模式在我国现代化城镇建设中的应用有着很好的发展前景，不过在当前PPP模式的实际应用中，由于PPP模式发展还有待成熟、社会主体的PPP专业运营能力不足等因素的影响，PPP模式在发展中还存在诸多问题与不足，亟待政府与企业等社会力量不断进行完善与改进。

关键词：PPP模式；发展；问题；改进建议

PPP模式起源与英国的“公共私营合作”融资机制，是一种公私合营模式。PPP模式指的是政府通过与私人企业或组织机构之间的合作，为城市基础设施项目进行合作，共同促进现代化城镇的建设。PPP模式将一部分政府责任以特许经营权的方式转移给社会主体（企业），通过构建一种“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，有效的减轻政府的财政负担与社会主体的投资风险，共同推动基础设施建设与社会公共事业的稳健发展。

近年来，PPP模式被广泛应用在城镇化建设中，并被赋予了多种功能，如化解地方政府债务压力、解决项目融资问题、推进体制改革、促进城投公司转型、完善公共治理，发展特色小镇，促进片区开发等等。目前，PPP模式在我国主要应用于重大市政工程项目、城市供水、供气、供热项目以及污水垃圾处理项目中。此外，PPP模式在“一带一路”建设中也是一大助力，用PPP模式支持“一带一路”相关国家的基础设施建设，将会有很大的发展空间和前景。

一、当前PPP模式在发展中存在的问题

PPP模式在我国基础设施建设运营领域的实践运用起于20世纪90年代，经过近10年的发展，PPP模式在实际项目建设中取得了可喜的成绩，但同时其运行发展中存在的问题也在逐渐凸显。就目前而言，PPP模式在发展中存在的问题主要体现在以下几个方面：

（一） PPP模式建设运营周期长，投资回报慢

由于PPP模式主要涉及的项目是基础设施建设，如供水供电、垃圾焚烧发电、公共交通设施建设以及污水处理等。这些基础设施项目往往具有建设、运营与管理周期长，投资回报慢等特点。对于一般的企业来说，很难有足够持续的资金投入，也没有足够的动力作为基础设施建设项目的供给者。

同时，基础设施作为一种典型的公共物品，具有公共物品非竞争性和非排他性的一般特征，在消费上存在“搭便车”的问题。在没有非市场干预的情况下，公共物品的供给者获得的收益难以弥补其成本，单纯由市场提供的基础设施量无法达到社会最优供给量。

（二）部分社会组织对PPP模式的专业运营能力不足

政府引进PPP模式的目的并不是简单地实现融资，而是将其作为供给侧结构性改革的一种重要手段，同时也是为了提升公共服务供给的质量和效率。但纵观当前PPP模式的应用现状，可以看到我国PPP模式的主要参与主体是建筑承包商或者各种财务资金投资人。这些参与主体的PPP模式运营管理能力相对有限，专业能力也不足。目前我国在推广应用PPP模式时，都更加注重融资参与以及承揽施工任务等方面，对于PPP模式专业运营与管理重视程度不够。虽然这个问题在目前表现的还不够突出，但未来发展中这个问题将会是制约PPP模式效果的一大因素。

（三）关于PPP模式的法律保障有待完善，社会信用体系还不成熟

在PPP模式的开展过程中，政府与企业之间的合作是以契约合同的方式展开的，在实际的开展过程中法律制度还不健全，也没有较为成熟的社会信用体系。这导致在PPP模式开展过程中，双方都面临着违约的风险。对于政府一方来说，其占有信息优势，应用PPP模式的本意也是为了实现项目融资，将财政资金从项目前期中退出，更多的投入更为迫切需要的民生领域。基于这个原因，有些地方政府在社会信用上可能会存在诸多问题。据相关调查显示，广东省湛江市中级人民法院在2013年对外通报了湛江市各级党政机关的负债状况。数据显示，各级党政机关未执行到位的负债案件有764件，累积欠债超过18.5亿元。这对政府自身的形象有很大的影响，对于未来吸引民间资本参与PPP项目建设、运营非常不利。

二、PPP模式在新时期发展应用的改进建议

（一）政府加强在PPP项目上的引导与支持

首先，政府要对PPP模式下的项目给予大力的引导与支持，实施有效的监管与放权。首先，适当的让位市场，即要让市场发挥充分作用，又不完全退出基础设施项目的建设与管理。政府要逐渐的转变自身的行政职能，提供更多的服务职能，促使企业与市场发挥优势，在遇到经济活动纠纷时，削弱行政干预，依靠经济手段或法律手段来解决。另外，政府要进一步明确与明确自身在PPP项目建设与管理中的责任分工，建立跨部门的PPP项目管理机制。在PPP项目开展之前做好项目实施策划、项目选址、投融資方案、规划设计条件、土地供应方等方面的工作，在项目实施过程中做好充分的引导，将项目建设成果落到实处。

（二）进一步推动技术进步与管理创新

政府要进一步注重推进技术和管理创新，增强社会资本参与公共基础设施建设的积极性和可行性。由于大多数基础设施具有一定的非竞争性与非排他性，属于公共产品或者准公共产品，而这些属性恰恰会降低这些基础设施后期的盈利能力，影响到社会参与的积极性。因此，政府可以利用技术和管理创新增强产品的排他性设计，逐步解决非排他性问题，进而提高社会资本参与的积极性。同时，政府也要与时俱进，建立健全适应PPP模式的管理与运行机制，积极参与国际上PPP项目的运作，推进我国与国际PPP模式体系的接轨。同时，我国也要采取各种方式不断提升社会主体对PPP项目的了解程度，通过职业技能培训等提升其对PPP项目的管理能力、技术水平。

（三）健全相关法律制度及社会信用机制

首先，我国需要加快PPP模式法律制度建设，对PPP项目建设运营中的诸多利益关系进行规范。在法律法规上进一步明确PPP项目的参与主体的权利义务、违约责任等，尽可能的降低项目运行中存在的风险，使PPP项目实施的各个环节都能够有法可依。进一步明确政府授权、融资渠道、市场准入、特定权益归属及转让、招标投标、争议解决、退出机制以及信息公开等方面的制度内容。

其次，强化社会信用机制的建设，加强政府信用法律责任，为PPP项目开展中的信用管理与违约处理提供可靠的依据。此外，还要进一步加大各地政府在PPP项目中的违约案件查办力度，及时曝光与追究违约方的法律责任，解决政府PPP项目信用违约案例立案难、审理难、执行难的问题，维护法律威慑力。

（四）加大国际交流协调能力，提升PPP项目运营与管理能力

在涉及较多区域性或次区域性项目（如“一带一路”）时，首要任务是完善和整合现有的次区域发展计划。基础设施项目建设不同于充分竞争性项目建设和产品生产，必须获得所在国良好的认同度。在建设跨多国的PPP项目时，要求各国具备较强的协调沟通能力，在经贸合作、投资洽谈、项目设计、行业标准等方面形成共识，为PPP项目实施奠定良好的社会基础，使各国都能认同PPP项目的实施理念、运营方式等。

三、结语

为了更好的提升PPP项目的推广与实施效果，要积极发动社会力量对政府信用进行全方位的监督，第三方独立组织可以对地方政府的信用度、信用等级等进行排名与公示，对政府形成全方位的监督，督促其自觉履行项目责任，为PPP模式在我国的发展与应用创造良好的市场环境。

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（作者单位：安徽省农村信用社联合社阜阳审计中心）endprint