干部教育培训院校预算管理改革初探

王晓洁

摘要：在中期财政规划预算管理体制改革大环境下，结合“营改增”税收体制改革和事业单位会计制度改革对预算管理的影响，本文从分析干部教育培训院校预算管理的特点入手，分析了预算管理改革存在的问题及难点，结合自身特点，阐述了建立与国家级干部教育培训基地相适应的预算管理体制的探索性做法，以期更好推动干部教育培训的可持续发展。

关键词：干部教育培训院校；预算管理；预算改革

习近平总书记提出，要培养造就党和人民需要的好干部。新颁布的《干部教育培训工作条例》明确提出，干部教育培训是建设高素质干部队伍的先导性、基础性、战略性工程，在推进中国特色社会主义伟大事业和党的建设新的伟大工程中具有不可替代的重要作用。习近平在全国党校工作会议上还强调，要更加重视干部教育培训工作。这为干部教育培训院校带来了新的发展机遇和事业增长点，也进一步增强了做好新形势下干部教育培训工作的使命感、责任感和紧迫感。而当前中期财政规划预算管理体制改革、“营改增”税收体制改革，权责发生制政府综合财务报告制度改革等，给财务工作带来新挑战的同时，也要求财務工作要在十三五期间加快转型升级。因此，在预算会计制度下，为更好地保障干部教育培训事业各项工作健康有序进行，建立与国家级干部教育培训基地相适应的预算管理体制与运行机制显得尤为迫切。

一、干部教育培训院校预算管理的特点及作用

企业预算管理的根本目标是追求利润最大化，与企业不同，干部教育培训院校以承担国家赋予的培训任务为首要目标，而事业单位预算编制以自求收支平衡为基本原则，这就造成了干部教育培训院校的非营利性质决定预算管理职能缺乏主动性，预算管理很难成为单位提升管理效能的有效手段。企业的组织决策者面临的共性难题往往是产品有无市场、资金有无现金流、企业能否将高素质的人才引得来留得住，这一系列问题的根源在于企业的战略目标依靠什么得到执行，企业依靠什么长期发展，预算管理就成为企业管理者普遍认同的一种管理控制模式。各大干部教育培训院校经费保障的一大特点是，收入主要来源为财政拨款，大型的基础设施建设、修缮和改扩建、信息化建设等基建工程项目的经费来源也是财政拨款；在完成国家赋予单位的政治任务后，可利用教学科研资源，拓展培训市场范围，自主创收维持日常运营需要。这就造成了干部教育培训院校自上而下，对于预算管理的较常概念为“管、卡、压”，只要预算编制平衡了，预算执行完成了，任务就结束了。

财政部推进中期财政规划管理的预算改革总体要求为我们纠正了认识，进一步明确了预算管理的目标，预算应是单位实现战略规划的有效支撑，是资源合理配置的手段，是指导业务流程的行为规范，同时也是单位绩效管理的依据；要进一步增强预算的可持续性、预算的约束力和预算编制主体作用，全面提高预算管理水平。

二、干部教育培训院校预算管理存在的问题及难点

（一）缺乏预算管理改革的内、外生动力

事业单位“充分消化结转结余资金、结余退回财政”的预算结余资金管理方式，使得单位自身缺乏预算管理改革的内生动力。同时，财政部对财政拨款的申请、使用的要求更为严格，且扩充了各驻地方财专办的职权范围，对财政拨款的预算编制、预算执行等的形成了多级审核审批，也造成了单位较易产生“应付过关”的情绪，缺乏静下心来改革的动力。外部环境的激励性不够，虽然财政部已经强调各单位应建立预算绩效管理机制，特别是逐步开展了项目支出预算的绩效评价，但对绩效评价结果的应用及考核成果奖惩的管理要求还比较粗犷，导致各单位预算管理改革的主动性较弱，很难真正实现“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。

（二）预算编制方式方法陈旧、且与实际的有效结合性较差

中期财政规划管理要求实行滚动预算，但部分单位由于对预算的重视度不够，还往往采用固定预算加调整预算的传统编制方法。科学合理的编制预算是良好执行的前提和基础。传统编制方法虽然简便易行，但往往使得单位上下级之间形成对立，上级通常对所有项目均提高或删减同样的百分点，下级为避免经费受限，往往低估收入预算高估支出预算。其次，目前的财政预算体制下，预算编制过程短、时间紧，致使在编制预算时前期准备以及论证不充分。由于财政补助的干部教育培训机构，需要有一定的市场拓展业务来弥补财政拨款的不足，但预算编制时间往往在上年第三季度，此时要预计下年的全年培训计划和未来的三年培训规划，会导致预算项目不细，编制依据粗糙，继而产生预算约束力度不够；由于时间受限，财务部门与其他职能部门缺乏有效沟通，导致预算编制与执行，预算管理与资产管理、政府采购和基建管理等经济活动脱节。

（三）预算管理与会计核算的协调性不足

预算管理与会计核算要求的核算基础不完全相同，且预算管理改革侧重于有资金往来的收支预算改革，达不到会计核算全面性的要求，造成了预算管理与会计核算的协调性有待提高。最新的会计改革要求更多的由收付实现制到权责发生制的转变，而预算收支和收入费用二者的核算基础不同，同一笔业务，财务会计下确认为费用但不一定会列为预算支出，如固定资产的折旧。“营改增”税制改革后，财政补助的干部教育培训院校多为增值税一般纳税人，按照事业单位会计制度，销项税不计入收入，进项税不计入支出，但在预算编制时，自主创收的销项税很容易估计，培训支出的进项税很难预估，导致预算编制的不准确性程度增大，支出预算与决算差异率增大。在财务会计下，希望可尽量与供应商“讨价还价”，延长付款周期，以降低现金流出，而预算制度要求，年度预算若使用不完可能会相应调减下年度财政拨款额度，造成预算管理很难指导成本控制。

（四）尚未建立完善的全面预算管理网络

从预算编制到实际执行以至最终的预算考核评价，很多干部教育培训院校并没有一套系统的、切实可行的方法和程序可循。特别是预算的控制缺乏信息化系统的支撑，以至于预算编制依据很难审核，预算执行趋势分析缺乏。教育培训活动有明显的重复性和周期性，那么，除了人员经费、日常公用经费和专项项目支出，每个培训项目的收支预算就基本构成了单位的总体预算，但实际工作中，较少对培训项目进行单独预决算日常管理，以至于财务预算控制网络只能停留在单位总体层面，往往造成收入预算控制较好，费用预算控制较差。预算评价缺乏单位层面制度建设，仅执行国家层面的制度规定，评价指标和评价方法的可操作性较差。endprint

（五）全员自主预算管理意识薄弱，控制机制较易流于形式

很多单位领导层的决策意识很难快速适应理念的转变，以前是过分关注短期目标，中期财政规划的实施就是要求改革这一理念，要求加强对长期发展的考虑。虽然近年国家预算管理改革工作取得了一定成绩，但是由于承担了国家对干部教育培训任务的影响，普遍注重社会效益而轻视自身经营利益，导致预算执行结果与责任者的经济利益没有挂钩，降低了资源利用效率。此外，单位员工的预算管理意识普遍还比较薄弱，预算管理弱化为“纸上谈兵”。新形势下国家各项政策规定增多且更新速度快；培训业务类型增多，对报销核算要求更加细致；外部审计力度加大，财务核算要求更为严格。种种变化对财务人员要求更多，而目前对管理成本的要求尽量压缩，财务人员编制数较少，很难从繁重的日常工作中抽身出来，进行预算管理能力的提升。而由于事业单位多无绩效考核，员工待遇和福利与单位效益不挂钩，致使员工可能存在预算管理改革的抵触情绪，具体的预算编报人员缺乏对预算编制的重视程度。

三、干部教育培训院校推行预算管理改革的初步探索

结合干部教育培训院校在预算管理方面存在的常见问题，立足学院实际和业务发展需求，为加强预算管理、全面落实深化预算管理制度改革要求进行了一些有益尝试，以期充分发挥预算管理效能。

（一）完善内部控制建设，提高预算管理的制度化、规范化和科学化水平

干部教育培训院校应结合《行政事业单位内部控制规范（试行）》等指导性政策文件，全面推进内部控制建设和完善，强化对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于学院经济活动的全过程。干部教育培训院校应该以内部控制建设为契机，提高干部教育培训院校预算管理工作的制度化、规范化和科学化水平。首先，建立和完善组织岗位体系是厘清岗位职责、理顺业务流程的重要保障，对开展预算绩效评价起着基础性关键作用。应根据自身的业务性质、业务范围、管理架构，按照决策、执行、监督相互分离、相互制衡的要求，科学设置内设机构、管理层级、岗位职责权限、权力运行规程。为防止各部门相互推诿扯皮，重新梳理规范部门职责说明书和岗位说明书，为预算的责任分解和考核打下良好的基础。其次，以工作流程梳理、规范和标准化为重点，完善规章制度，为提高预算管理效能提供有效制度和流程保障。

（二）创新编制方法，全面服务深化预算管理制度改革要求

当期预算编制工作的重大改革是三年期的部门滚动预算编制，因此，干部教育培训院校必须改革预算编制模式。首先，在编制方法上实现“多元统一”。对基本支出预算采用固定预算与弹性预算、滚动预算相结合的方法，对培训项目支出预算、专项项目支出预算采用零基预算与滚动预算结合的方法，提高预算编制的前瞻性、可持续性和计划性。其次，提早启动预算编制工作，充足时间谋划未来工作安排与资金需求，提高测算依据的准确度，可早于财政部要求提前启动预算编制工作，待预算编制通知后，适当修改调整预算草案即可。这样就可以有充足时间在预算做实上下功夫，将年度预算与上年预算、近两年实际对比，与业务部门一对一多轮沟通。第三，为配合“营改增”带来的账务处理变化，在预算编制时，可对收入预算按照与会计核算方式匹配原则，剔除增值税销项税的影响；支出预算编制上，考虑培训项目的主要支出多为教师课酬、教师差旅等，可抵扣进项税额较小的情况，暂不考虑进项税额的影响。第四，逐步改变从上到下或从下到上制定预算的模式，代之以“上下信任、上下结合”的预算编制模式，上下级主体之间目标和利益一致，在相互信任的基础上编制预算，使得预算更加贴近实际。努力将预算编制细化量化，预算收支合理可行，预算与业务较好融合，做好事业发展需求的保障工作。

（三）细化内部会计核算，为加强预算执行监控夯实基础

公共财政实施精细化管理，干部教育培训院校更应积极响应号召，进行精细化的预算管理。这就要求预算要做到按部门、项目、科目进行收支分解，就需要建立一套与干部教育培训特点相适应的内部会计核算体系，从而可以全方位、全过程地对单位的经济活动进行监控。一方面可改革会计账套设置，增设科目、项目等辅助核算，固化细化经济收支分类科目中单位常用支出的核算范围，保持与预算批复的一致性，为依照预算控制及督促制度执行奠定基础；另一方面可适应管理需求，分项目进行收入和成本费用核算，便于对单个培训项目和總体培训项目利润进行管控，以指导和合理配置资金向教学能力和科研能力方面倾斜。同时，预算差异分析是对预算执行质量的监控反馈，是单位运营目标风险控制的保障。为了保证预算执行进度和质量，还可以建立预算执行责任制和预算支出进度承诺制，财务部门与项目负责部门、参与执行部门签订《预算执行承诺书》，提高各部门对预算执行的重视程度。建立预算执行月度通报机制，实行预算执行定点预警，主动上门提醒，对执行情况深入沟通分析，跟踪指导，有效促进单位资金统筹管理，提高资金配置效率。

（四）加强绩效评价，强化预算的激励约束作用

充分发挥预算为导向的管理控制作用，形成预算管理的闭环效应，建立健全良性互动、协作顺畅、激励相容的预算管理运行机制。预算绩效评价改变了过去“重申请、轻支出”的传统做法，更加重视财政资金支出的效益效能。首先可采取聘请社会中介机构评价等方法开展绩效评价。根据单位实际工作特点，结合财政部的共性绩效评价指标，研究制定适合干部教育培训特色的个性绩效评价指标体系。然后，逐步建立专家库，引入第三方评价机制，筛选储备符合要求的专家和第三方评价机构，以客观公正的开展绩效评价。此外，还要充分利用绩效评价报告，逐步实现绩效评价结果与预算经费安排相挂钩的机制，对绩效评价分数较高的项目或部门实行增加预算经费的激励机制，对绩效评价分数较低的项目或部门实行核减或取消预算经费的惩罚措施，确保预算分配与预算执行的挂钩力度，更好发挥预算为导向的管理控制作用。

（五）发挥科研魅力，调动全员参与到预算改革具体工作

实践出真知，实际工作的参与会促使员工自主的认识、理解预算管理改革的必要性和意义，因此，要在相关部门充分参与制定并符合单位发展的前提下实行严格的预算控制。各种项目的培训都是从开班到考核发结业证再到后期意见反馈和总结结束，同样类型和层次培训项目过程组织和学员的培训教程具有相同性，不同类型和层次培训项目过程也具有相似的规律性。出于培训项目的这一特性，并充分发挥干部教育培训院校的科研优势，我院将构建培训成本测算模型作为了一项研究课题，将作业成本法的思想运用到培训项目成本模型的构建上和培训项目预决算管理模式的研究上。并且，参与研究的人员选择上，充分考虑其在部门内部调动和影响力，让涉及培训业务各个部门的主要人员均参与到项目的研究上，充分发挥员工的创造性和主动性。避免了预算管理孤立于实际业务，也使得单位员工观念上更新对预算管理作用的认识。

四、结束语

财务工作在事务管理工作中具有统揽性和纽带性作用，干部教育培训工作科学化、制度化、规范化，培养造就高素质干部队伍，更需要强有力的财务保障体系支撑。干部教育培训院校要实施预算改革，推进全面预算管理，全院全员参与预算编制，就需要具备改革攻坚战的统一思想认识，管理理念发生深刻转变，管理制度更加健全和完善，为服务中央部门预算改革加速向纵深推进添砖加瓦。

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（作者单位：中国大连高级经理学院）endprint