基于财政投入视角的上海市体育公共服务均等化政策分析

张倩倩，秦伟

基于财政投入视角的上海市体育公共服务均等化政策分析

张倩倩1，秦伟2

通过文献资料、对比研究、数理统计等方法对上海市体育公共服务非均等化的现状进行阐述，对目前上海市采取的体育公共政策工具进行分类总结，着重分析体育财政支出对于体育公共服务均等化核心指标的影响，得出上海市体育公共服务的财政投入与人均日常工作经费、人均体育场地面积、每万人拥有体育社团数量和社会指导员占比呈高度正相关，具有统计学意义。

上海；体育公共服务；均等化；公共政策工具；政策分析

体育公共服务均等化是指在某一行政区域内，无论身处何地、无论何种社会阶层的公众，都能享有大体相同的公共体育资源和公共体育服务[1]。上海市体育公共服务均等化就是要使体育资源在上海市区级、城乡、人与人之间达到均等化配置，保障市民的基本体育权利。基于大多数人的共同利益，公共政策应最终提高的是大多数人的福利。

1 上海市体育公共服务非均等化的现状

对于公共服务提供不均的问题可以从多个视角切入研究，本文选取投入、产出和效果为主视角，并辅以其他视角来探究上海市体育公共服务的财政投入、产出及效果的非均等化现状。体育财政属于政府公共财政支出范畴，公共财政支出的根本目的是满足公众的公共需要，满足公众公共体育利益应是政府体育财政支出的唯一取向[2]。

1.1 财政投入的总体规模视角——上海市体育公共服务的提供总量不足

公共服务的水平取决于两个变量：一是经济能力，二是制度安排[3]。就经济能力而言，2012—2016年上海市GDP逐年递增，2015年人均GDP为10.38万元，参照世界银行对高收入经济体的定义——人均年收入12 276美元及以上，上海市已位列高收入地区。但在国家和省级政府的权威统计年鉴中，根本没有政府对公共体育的财政投入的相关统计数据[2]。体育公共服务均等化是实现全民健身战略的基本保障，依据体育公共服务的对象并参照上海市体育年鉴，选取全民健身支出费用来反映体育公共服务的财政投入状况（表1）。

表1 上海市2012-2015年全民健身财政支出情况Table I Shanghai’s Financial Investment for Mass Fitness in 2012-2015

表1数据显示，近年来随着全民健身上升为国家战略，上海市对于全民健身的财政投入也在逐年递增，但是体育公共服务支出占总财政支出的比例在2015年却下降到0.086%，全民健身财政投入占上海市GDP比值一直在0.01%徘徊，这两个比重都处于极低水平，以至于人均体育财政投入到了可以忽略不计的程度，这反映了上海市体育公共服务的总供给量与其经济能力相比是不足的。

1.2 投入视角——上海市各区对于体育公共服务的投入存在差距

地区之间的经济差异在各个国家内均存在，区域层面的体育公共服务均等化，是实现体育公共服务均衡发展的重点层面[4]。人均财政支出能够在较大程度上解释个人能够享受到公共服务的水平，因此收集近5年内上海市15个区（松江区政府网站上未公开2012—2015年对文化体育传媒的具体支出数额）的体育财政支出数据，计算出变异系数和极差率来对上海市区域间财政投入差距进行衡量，其中：

由表2可见，2012—2016年上海市15个区的人均文化体育传媒支出变异系数由0.82上升至1.26，并且这5年来一直呈现上升趋势，这反映出上海市各区县间人均体育财政支出的差距一直存在并且不断扩大。极差率反映财政支出的波动程度，数据显示上海市各区（县）间人均体育财政投入不稳定，极差率上下浮动较大。

表2 上海市15个区2012-2016年人均文化体育传媒支出状况Table II Per Capita Expenses of Culture and Sports Media of the 15 Districts of Shanghai in 2012-2016

1.3 产出视角——上海市城乡体育公共服务供给存在差异

首先准确地把握和界定“城乡”含义是研究城乡体育公共服务差异的前提，针对上海这一地区的特殊性，需要从实际出发明确城乡所辖区域，以区别传统意义上的城乡划分。2015年上海市行政区划有所调整，但考虑到政府机构调整的周期性与政策执行的延续性，在公布的《2015年上海市全民健身发展公告》中延续了原有的行政区划。其中闵行、宝山、嘉定、浦东、金山、松江、青浦、奉贤、崇明这9个郊区（县）所辖的街道和居民委员会的城市编制与农村的村民委员会编制数量相当，或者是村的数量占绝大多数，共有1 842个村民委员会，属于上海从事农业活动和农村建制的主要区域，因此其归属于“农村”的范畴[5]。黄浦、徐汇、长宁、静安、普陀、闸北、虹口、杨浦作为中心城区，有些区下辖个别镇和村，数量较少且地域不大，被城市包围或位于城乡过渡区域，因此将这8个区归属“城镇”范畴。

体育公共服务是指提供体育公共产品和服务行为的总称[6]。体育公共服务属于公共事业性服务范畴，是基本公共服务的基本内容之一。基于较为普遍的认识，并从通常政府施行公共管理的角度来看，体育公共服务内容可以归纳为体育设施、社会指导员、体育组织、体育活动、体育信息和体育监测等6类。

依据国家体育总局颁布的《〈全民健身计划（2011-2015）〉实施情况评估标准（试行）》，上海市全民健身核心指标发展情况评估中选取了具有代表性的十大指标，其中产出类指标为“每万人拥有团队数量”“社会体育指导员占比”“人均体育场地面积”“学校体育场地开放率”和“体育社会组织总数”。因此研究上海市城乡体育公共服务的产出情况应从体育公共服务的内容及产出指标出发。

1.3.1 城市人均体育面积小于农村，农村人均体育经费较少

根据2014年上海市第六次体育场地普查相关数据显示，人均体育场地面积为1.76 m2，但是杨浦区人均体育场地面积仅有0.96 m2，长宁区也仅有0.75 m2，多数中心城区远低于这一平均水平，相比较而言郊区的人均体育场地面积在逐年增长，其中宝山区和奉贤区的人均体育场地面积在6年间分别增长到1.53 m2和1.96 m2，总体上中心城区人均体育面积是小于郊区的。

但是农村的体育人均日常工作经费投入是低于城镇的，2015年上海市平均水平为13.3元，上海郊区的多数农村人均日常工作经费在全市平均数以下，见表3。

表3 上海市部分农村人均日常工作经费情况Table III Per Capita Daily Work Expenses of Part of the Rural Areas in Shanghai

1.3.2 城乡体育资源存在较大差距

“城乡之间社会体育的差异呈全方位的显著性差异”是目前学者对我国城乡体育资源现状的总结，并且归根结底这是我国“城乡经济二元化发展模式的缩影”[7]。在杨小明针对上海市城乡群众体育做的调查问卷中，指出农民羡慕城镇居民体育健身的3个主要方面依次是：场地设施、健身氛围和组织管理[5]。

近年来上海市不断推进体育公共服务体系建设，不断超额完成市政府实事项目计划。上海社区体育健身设施近十年大幅增加，全市建成公共运动场316处，社区健身苑点7 741个，农民体育健身工程1 033个，健身步道859条[8]。但是从上海市“96536全民健身电子地图”和“社区体育配送服务网”可以发现，无论从体育场馆设施、体育监测站还是社区健身组织和体育指导员来看，绝大多数都分布在中心城区，而郊区农村则较少。

1.3.3 城镇社会体育组织活跃度高于农村

社会体育组织活跃度统计定义为本区县内年度开展的体育赛事和活动中，由区级或社区级体育社会组织主办、承办或协办的赛事和活动的比例[9]。

2015年上海市中心城区的社会体育组织活跃度平均水平为67.4%，整体高于郊区（县）的43.4%，松江区活跃度最低仅达到12.6%。郊区在体育资源有限的情况下，体育组织活跃度低，这就更进一步地拉大了上海市体育公共服务的城乡差距。

1.4 效果视角——上海市人均体育资源存在差距

公共服务的效果是指投入公共服务的资金在形成产出后所达到的效益，这实际上是公共服务提供的真实目的[3]。对于体育公共服务均等化的研究，就均等化的主体视角而言，可以通过研究体育公共服务在地区之间、城乡之间以及人与人之间的供求状况来进行。体育公共服务最终还是服务于人，在人与人之间达到均等的理想状态。政府所提供的体育公共服务是否能全覆盖、公平且均等地提供给公众至关重要。因此本部分从体育公共服务的效果视角着重探究上海市民人与人之间的均衡。

在推进上海市体育公共服务均等化的过程中，确保弱势群体的体育权利是关键。城市弱势群体在体育资源共享上一直处于劣势，“弱势群体”一词最早出现在2002年的国家《政府工作报告》中。在一般意义上，弱势群体可以分为老年人群体、残疾人群体和低收入群体这3类[10]。根据“上海市老年人口和老龄事业监测统计调查制度”显示，截至2014年12月31日，上海市60岁及以上的老年人合计413.98万，占上海市总人口数的28.8%，引用上海民政局副局长蒋蕊的话，“上海市已经进入‘深度老龄化阶段’”。因此这里将着重探究上海市老年体育公共服务供给状况。

目前上海市政府认真贯彻执行《上海市全民健身条例》，加大全民健身经费投入，但老年体育公共服务供给占比较低，大部分财政投入在青少年后备力量培养、国际国内赛事扶持经费、体育场馆公益开放补贴、退役运动员经济补偿上。

随着上海老龄化程度的不断加深，老年体育公共服务供给不足的问题也日益凸显。而在体育公共服务社会化的改革中，发达国家特别重视重点人群体育公共服务的供给[11]。在老龄化进程最突出的日本，通过“黄金计划”推动老年人保健福利事业发展，在最先进入老龄化的西方发达国家中，德国委托红十字会开展老年体育活动，美国则建立“健康老龄化”场地设施并配备社会指导员。

根据《2015年上海市全民健身发展公告》显示市民满意度连续3年下降，作为全民健身发展核心指标中的结果类指标，这反映出近年来上海市市民对体育公共服务的需求更趋多样化和个性化，关注度和期望值也在提高，而优质的体育公共服务产品供给存在不足。

2 上海市体育公共服务的相关公共政策工具

公共政策工具是指政府为实现公共政策目标所能采用的各种手段的总称[12]。它将政府目标转化为具体行动路径和机制，作为政府治理的核心，对于实现体育公共服务均等化意义重大。加拿大公共政策学者霍利特和拉米什根据政府在提供物品与服务过程中的干预大小，并按照强制性程度把政策工具分为自愿性工具（非强制性工具）、强制性工具和混合型工具3类。依照这一分类逻辑结合体育公共服务的内容，可以将上海市体育公共服务均等化政策工具进行以下划分。

2.1 强制性工具

强制性工具又叫指示性工具，是政府通过权威或公权力来要求人民从事某些特定行为。目前上海市为促进体育公共服务均等化所采用的强制性政策工具可以分为规制和直接提供。

2.1.1 规制

又叫管制和监管，指政府运用公共权力，通过制定一定的规则或法令，对个人和组织的行为进行限制与调控[13]。政府的规制可以分为经济性和社会性两种。

经济性规制，财政性工具是政府通过改变产品和服务相对价格的补贴及课税，提供诱因，来促使政策的目标群体能够符合政府治理的目标[14]。2015年上海市市、区两级政府在全民健身建设方面投入41 262.4万元，同比增长22.7%，这些经费主要用于市民体质监测中心、社区体育设施建设、市民体育运动会等，提高了体育公共资源的配置效率，促进了体育公共服务供给的稳定增长。

社会性规制中政策起主导作用，2015年上海市共出台全民健身相关的专题政策法规文件共99项，涉及内容包括公共体育设施规划、政府购买公共体育服务、学校场地设施安全开放等，并且对全民健身提前完成了“三纳入”要求，即纳入本地区国民经济和社会发展规划，纳入财政预算，纳入“政府工作报告”。

2.1.2 直接提供

直接提供是指政府直接履行公共服务职能，解决公共问题[15]。目前上海市基本体育公共服务和产品由政府直接提供，包括体质监测和体育设施等。2013年上海基本建成市、区、社区三级体质监测服务网络，并且不断完善学校和社区体育设施，努力打造“30分钟体育生活圈”。

2.2 自愿性工具

自愿性工具的特征是不需要或仅有少量政府的介入，在推进体育公共服务均等化的过程中，政府的主体地位不容置疑，但非营利组织或志愿性组织的作用也在日益凸显，例如体育公共服务中的健身指导服务和体育健身组织，大力推行公益性的社会指导员制度，加强社会指导员培训，实行分类指导体育教学服务，目前上海市全市社会体育指导员总数达到40 163名，占常住人口1.94%。

2.3 混合型工具

混合型工具是指在提供体育公共服务时兼具政府指导和市场作用的工具，例如部分群众体育活动的举办，以及体育信息的发布。上海市一直秉持“政府主导、社团主办、媒体宣传、中介参与、企业支持”五位一体的办赛理念，公开招标，在这种创新的办赛机制下，相继举办了上海市市民运动会，市民体育联赛等多项赛事。体育信息不仅由相关政府部门权威发布，还有各类企业、体育类APP、微信公众号等多种形式向市民传递。

3 上海市体育公共服务均等化政策的定量分析

本部分将对上海市全民健身财政政策进行分析，分析财政投入对于体育公共服务均等化的影响，依据国家体育总局颁布的《〈全民健身计划（2011—2015）〉实施情况评估标准（试行）》，选取具有代表性的十大核心指标进行相关性分析。

通过搜集2012—2015年上海市4年内对于全民健身的财政投入和十大代表性核心指标相关数据，运用IBM SPSS Statistics19进行相关性分析。在描述性统计量里可以看到（表4），2012—2015年内上海市在人均体育场地面积、社会体育指导员占比、经常参加体育锻炼人数占比、国民体质监测人口占比和成老年人体质达标率指标方面变化不大，变化最大的是全民健身的支出数量。

表4 描述性统计量（2012—2015年）Table IV Quantity of the Descriptive Statistics(2012 -2015)

在相关性分析中（表5），首先根据10个核心指标的P值判断其具不具有统计学意义，将学校体育场地开放率、每万人拥有社会体育指导员数量、经常参加体育锻炼人口占比、国民体质监测人口占比、成老年人体质达标率和市民满意度这6个指标剔除，而剩余的指标包括人均日常工作经费、人均体育场地面积、每万人拥有体育社团数量和社会指导员占比是与全民健身支出呈显著相关的，并且这4个指标的r值全部大于0.8，可以认为人均日常工作经费、人均体育场地面积、每万人拥有体育社团数量和社会体育指导员占比是与全民健身支出高度正相关，也就是说上海市体育公共服务的财政投入对这4个指标影响最大。

表5 相关性统计Table V Correlation Statistics

同时在其他指标之间的相关性检验中也可以看到，每万人拥有体育社团数量和社会指导员占比显著相关，经常参加体育锻炼人口占比和社会体育指导员占比显著相关，并且都为高度正相关，这说明上海在推广全民运动中社会体育指导员发挥着重要的作用，全民健身支出增加对于社会体育指导员数量的壮大是非常必要的。

4 结语

通过相关性检验得知，上海市体育财政投入与部分全民健身核心指标存在高度正相关关系，对于目前采取的体育公共服务均等化政策的量化分析具有统计学意义。在上海市体育公共服务非均等化的现状下，完善公共财政供给体制是重点，这样才能确保体育公共服务全覆盖，缩小城乡体育公共服务差距。上海作为体育强市,在全国体育发展大局中占有重要地位，促进体育公共服务均等化对于上海2021年成为国际体育强市的战略目标意义重大。

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[8]解读《上海市市民体育健身条例（修订草案）》.http:// tyj.sh.gov.cn/.

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（责任编辑：陈建萍）

Policy Analysis of the Equalization of Sports Public Service in Shanghai Based on Financial Investment

ZHANG Qianqian,QIN Wei
(School of mass sports management,Dong hua University,Shanghai 201620,China)

By the methods of literature study,comparison study and statistics,the paper focuses on the status of non-equalization of the sports public service in Shanghai.It classifies Shanghai's sports public policy instruments and analyzes the effects of sport financial investment on the core indicators of sports public service equalization.It concludes that the financial investment of Shanghai's sports public service has a high positive correlation with per capita daily work expenses,per capita sports field area,the number of sports associations per 10,000 people and the social instructor ratio, which has statistical significance.

Shanghai;sports public service;equalization of sports public service;public policy instrument;policy analysis

G80-05

A

1006-1207（2017）04-0050-05

10.12064/ssr.20170408

2017-07-16

2016年度上海体育社会科学、决策咨询项目（TYSKYJ2016053）。

张倩倩，女，汉族，硕士研究生，主要研究方向：大众体育管理。E-mail：986885901@qq.com。

1.东华大学人文学院，上海201620；2.东华大学体育部，上海201620。