供给侧改革背景下公共产品供给研究

汪婷

[提要] 在供给侧结构问题中，公共产品需求与供给的矛盾日益突出。应区分公共产品的类型，针对城乡公共产品需求差异，分别由各级政府和不同主体提供满足不同需求人群的公共产品，加大公共产品供给创新。同时，做好公共产品供给的预算控制和绩效评价，实现公共产品供给的目的，保障供给侧改革目标的顺利实现。

关键词：供给侧改革；公共产品；供给；绩效评价

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2017年7月6日

“供给侧结构性改革”理念的提出，有着极强的现实经济背景。2008年金融危机以来，我国内、外宏观环境都发生了显著的变化，构成总需求的三驾马车——投资、消费和出口，都发生了较大转变，深层次问题在最近几年的集中爆发，使得中国经济下行的压力越来越大，这些矛盾的不断显现和日益突出如果不能得到根本的扭转，中国经济的持续发展将会受到极大的挑战。面对稳增长、调结构的新常态，中央适时提出供给侧结构性改革的目标，希望通过供给侧的结构改革，化解传统产业产能严重过剩和需求不足的矛盾，同时破解房地产行业发展对金融和宏观经济的负面影响，真正扭转中国经济发展质量和效益。

在结构性矛盾中，公共产品的供给与需求之间的矛盾随着城乡居民收入水平的不断提高而越发突出。大力加强公共产品需求的研究，不断提高供给的质量和水平，对于促进国内经济和供给结构变革，诱发有效需求的释放，促进社会经济向着更高层次的目标发展都具有十分重要的意义。

一、公共产品分类及供给现状

一般来说，公共产品是指用于满足社会公共需求的产品。根据公共经济学的一般理论，社会产品可以分为公共产品和私人产品两大类，与私人产品相区别的公共产品具有两个基本特征：一是公共产品的受益具有非排他性；二是公共产品的消费具有非竞争性。要做好公共产品的供给，首先就需要对公共产品进行明确的界定和分类，进而根据不同的类型进行相应的管理。

（一）公共产品分类

1、公共产品按受益范围分类。可分为全国性公共产品、地方性公共产品和社区性公共产品等，它们之间的不同在于公共产品面对的消费区域范围的差异。全国性的公共产品，指全体国民都能受益的公共产品，或者各地的供应都无差别的公共产品，比如国防、九年制义务教育等。地方性公共产品，指由地方财政承担的，受到地区差异和财政能力影响的，为全体地方居民共享的公共产品，如城市基础设施、公园等。社区性公共产品指主要对社区内部居民产生影响的公共产品，如面向社区的免费文化娱乐设施等。

2、公共产品按非排他性和非竞争性强度分类。可分为纯粹的公共产品和准公共产品两大类。其中，准公共产品按照是否付费又可分为付费非竞争性的公共产品、不付费竞争性公共产品等。纯公共产品是具有非排他性和非竞争性的公共产品；付费非竞争性的公共产品是指通過付费来设立消费公共产品的门槛，但一旦达到准入门槛后对公共产品的消费具有非竞争性的特点；不付费竞争性公共产品是指不需要付费，但使用人数有限的公共产品，如免费停车场等。

3、按对公共产品需求主体划分。可分为城市居民对公共产品的需求和农村居民对公共产品的需求两部分。由于城乡居民收入水平、生活习惯、生活和工作环境方面的差异，从而导致对公共产品的需求具有较大的差别。城市居民更关心城市环境保护、人居环境、文化娱乐等公共产品的供给，农村居民更关心跟农业生产相关的公共产品的满足，以及生活的宜居性和便利性等公共产品。

（二）公共产品供给现状。从供给主体来看，目前中央政府提供的公共产品主要是全体人民都能享有的公共产品。具体来说，包括基本发展和社会政策、国防、基本教育、基本医疗、具有重大战略意义的基础设施、具有引领技术和文化发展的基础性研究和私人部门无法完成的高端研究等领域。地方各级政府提供的公共产品，主要为本地区要素的集聚和产业生产力提升以及居民的生活环境和条件的改善而进行的相关投入。

1、纯公共产品的一般供给。主要包括基础教育、国防、法律制度、宏观政策、基础科学研究、环境保护等。目前，我国实施的是9年义务教育，成效显著。随着经济规模的日益扩大和人民收入水平的日益提高，随着学龄人口的规模和分布的变化，基础教育的供给与需求的矛盾不断涌现。近年来，我国的国防支出呈现稳步增长的态势，并且不断加强结构调整，以实现适应现代战争和国家外部环境的长治久安。从环保投入来看，近年来我国逐步加大对水环境、空气质量、土壤环境等的有效保护和治理。水环境方面，大江大湖和全流域的水污染问题由中央政府牵头，各地政府落实实施相关的保护政策。空气质量方面，制定严格的节能减排政策，坚决贯彻落实谁污染、谁付费、谁治理的政策。加大违法犯罪的打击力度。继续加大前沿科学技术的研究投入和基础科学的研究投入。从农村公共产品角度来看，与土地和户籍以及养老等相关的制度层面的供给也属于典型的纯公共产品的范畴。

2、准公共产品的供给。准公共产品的范围广泛，供给主体除了地方各级政府，还包括私人部门等。以教育为例，除了基础教育属于纯公共产品外，学前教育和高等教育、职业教育等都具有准公共产品的特性，供给主体也日益多元化。

城市公共产品供给力度日趋加强。从城市基础设施等的硬件供给，到城市管理、城市环境、文化娱乐等促进生活环境持续改善的相关产品的供给，城市居民对相关公共产品的需求在很大程度上得到满足。

农村公共产品的供给欠账很多。从基础设施来看，由于农村居民分散性的生产和生活特点，基础设施的建设和效益无法有效的匹配，从而制约了农村公共基础设施的投入。另外，跟农业产业发展相关的配套建设和服务严重不足，市场化的制度导向根本无法满足相关的需求。以上充分表明，应该在农村公共产品的供给上下工夫，做好农村供给侧的结构改革，促进全社会的均衡发展。

二、进一步加强农村公共产品的供给

在我国城乡二元结构长期存在的条件下，深入挖掘城乡公共产品的共同需求以及需求差异，采取各级政府供给为主，其他主体供给为辅，多渠道筹集资金的方式加大公共产品的供给力度。由于农村居民相对分散，与城市相比，我国农村公共产品的供给尤其薄弱。需要进一步梳理农村公共产品需求特点，通过加强公共产品供给，真正破解城乡二元结构难题。endprint

（一）破解制度供给的困境。农村制度供给的突出问题就在于土地制度、户籍制度的城乡差别以及由此派生出来的其他相关政策的差异。城乡二元结构产生的根本原因在于要素的单向流动。改革开放以来，尤其是近年来，随着城市化的加速，农村要素尤其是劳动力大量涌入城市，使得农村常住人口大量减少，人口结构十分不合理。要素单向流动趋势不能遏制，城乡差异和二元结构就不会有根本改善。

1、土地制度。要素不能充分流动的根源在于现有的土地制度。我国实行的是农村土地集体所有的制度，目前农村土地承包权和经营权在试水分类，试图以此促进农业集中化生产，实现规模经济。但这一举措，对于要素流向农村仍然不具有根本的制度保障。要改变这一状况，应该尝试改变农村土地集体所有的制度为国家所有的制度，承包权和经营权应该尽可能的统一，以减少资本要素投入的顾虑，及时化解权利过多可能导致的潜在矛盾。

2、户籍制度。应逐步取消农村和城镇户籍差异，实行全国统一的居住证制度，促进工作与生活当地化。只有这样，才能消除资本等要素供給者作为外来者的担心。同时，给予实际已经脱离了农业生产的进城务工的农民以正常的市民待遇，真正解决其脱离了农村土地的后顾之忧和对土地的潜在依赖，真正促进土地的流转和集中使用，发挥其生产和创造价值的能力。

（二）努力改善农村其他公共产品的供给

1、基础设施。一是大力加强农村水利设施建设。尤其对中西部地区，中央政府应加大相关的转移支付或政府购买力度，使农业的发展具有坚实的基础；二是加强乡、镇、村的道路以及其他基础设施建设。做好村和组一级的社区规划，实现公共产品供给全覆盖，并最大化公共产品的价值。农村基础设施的供给应该以中央转移支付为主要资金来源，地方各级政府配套相关资金。另外，基础设施供给不仅要强调硬件，还要加强软件方面的供给，比如科学统一的规划、优秀的管理和运营等。

2、环境和生态治理。大力加强农村环境治理和生态修复。财政拨出专项资金用于受污染的水体和土壤的修复，大力倡导生态农业，从农资投入到生产管理全过程推广生态科技，实行严格的农资、农药等的市场准入。

3、技术支持与信息服务。加大农业生产技术的研发与技术转移，促进农业向现代化和科技化方向发展。同时，把农业生产和市场需求等信息进行有效的整合，促进农业生产结构优化，合理有效组织相关生产。这类公共产品可以由农业产业化龙头企业牵头，行业协会进行整合，政府相关资金和政策进行支持和引导。

三、公共产品创新、预算控制与绩效评价

所谓公共产品创新，是通过对社会公共需求调查研究，发现尚未充分满足的需求以及公共需求的潜在发展趋势，努力开发出新的公共产品，充分满足社会公共需求并激发新的需求的活动。公共产品创新不仅具有技术性，而且还具有社会性和公共性。检验公共产品创新成功与否的基本标准是产生多大的社会效益。

（一）大力加强公共产品创新

1、深入挖掘潜在需求。通过问卷调查、实地走访以及对现有公共产品供给效果的反馈等措施，把握公共产品的供给现状以及对人民的需求的满足程度。针对尚未满足的需求，重新设计相关的组织机构，在财政预算上予以适当的倾斜，通过公共产品的不断创新，提高人民的满足感。俱乐部型准公共产品的供给应适当引入付费制度，促进供给主体的多元化，满足更高层次的潜在需求。

2、大力加强基础性和前沿性的科学研究。科学研究是为了获得自然或社会的最新知识而从事的基础性研究工作。技术创新和技术扩散都是建立在科学研究的突破性进展基础之上的。由于科学研究的成果不具有现实的商业性，但其价值又具有很强的外溢性。因此，科学研究尤其是关键性的基础科学研究属于典型的纯公共产品的范围。由于科学研究的投入周期长、经费需求量大、效益不能独享等特点，不能仅仅依赖个体或者私人部门来进行供给，应该由中央政府进行组织和管理。

（二）公共产品供给的预算。因为公共产品的供给主要产生的是社会效益，这种投资的回报往往是间接的，因此很多时候难以从财务角度对其进行衡量，也难以计算其投资回报率。但是，公共产品的供给需要花费财政资源和经费，而财政收入主要来源于对居民的税收。因此，如果不能很好地衡量公共产品的效益，一味地强调公共产品的供给最大化，就会增加财政负担，使得社会总效用减少，降低了人民的生活水平。

由于提供公共产品的主体不同，加上提供的公共产品的特点不同，公共产品供给的预算应该分级编制。

1、中央政府的公共产品预算控制。从中央政府的公共产品供给来看，由于主要提供的是纯公共产品的供给，所以预算编制的方法应该以增量预算为主，其增速应近似于国民经济的增长速度。同时，对不同公共产品的结构以及同一公共产品内部的结构进行深入分析，在保持较长时期相对稳定的基础上进行适时的调整。

2、地方各级政府的预算控制。由于地方各级政府主要涉及到准公共产品的供给。各级政府对不同公共品的偏好差异就此体现出来。例如，高速公路等基础建设类的准公共品就是正外部性较强的硬公共品，它不仅有利于吸引外地投资，还能提升地方政府的政绩，所以地方政府相对中央政府而言更加偏好；而基础教育类的准公共品则属于外溢性较差的软公共品，虽然长期来看对整体经济很有裨益，但短期则对地方经济发展的效果不明显，相对中央政府来说，地方政府对此类公共品的偏好不强。此外，不同地区的经济实力差异也会造成各地方政府对公共品偏好的不同，如经济越落后的地区，往往地方政府的公共品供给也越落后；而经济发达地区则相反，地方政府对公共品的供给偏好较强。

（三）公共产品供给的绩效评价。在衡量公共品的供给上通常有量和质两个标准，对于前者显然能从政府的各项支出中看出，特别是财政支出中的公共性项目支出。

而对于公共品供给的质，即效率方面则可以需求为基础，分析其是否能反映出微观经济主体的偏好，是否符合经济效率的原则，即以效用最大化为目标。

要充分发挥地方各级政府提供公共产品尤其是农村公共产品的主动性，就必须在地方政府考核目标上进行根本变革，从唯GDP论到公共产品供给对人民的满足程度等综合维度进行全面考核。同时，在宏观财税制度上适当地向地方政府倾斜，向欠发达地区进行持续的转移支付，让税收真正“取之于民，用之于民”，在必要的财税收入能够得到满足的基础上，进行不断的减税。

主要参考文献：

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