学前教育财政投入研究

陈岳堂+陈慧玲

[提要] 学前教育事业作为一项准公共产品，政府应提供必要的财政支持，但不同地区学前教育的政府财政投入存在一定的差异，导致学前教育发展不平衡。为此，政府应加大财政投入，明确各级政府的责任，发挥政府的主导和宏观调控作用，实现学前教育投入基本平衡。

关键词：政府责任；学前教育；财政投入

中图分类号：F81 文獻标识码：A

自21世纪以来，改革开放的进一步深入，市场经济在许多领域的建立和发展，国民经济的快速发展，政府越来越重视学前教育的发展，既将学前教育纳入预算，又加强学前教育的费用支出，适度提高学前教育经费在同级财政性教育经费中的比重。这是由于不同地区的经济发展状况存在一定程度的差异，学前教育的发展更是差异明显。

一、政府对学前教育财政投入状况分析

（一）不同地区幼儿园之间财政投入不均。地方政府是学前教育的主要投资者，因此，学前教育财政投入在不同的地区投入差别较大。从表1我们可以看出2014年学前教育各地区的经费投入存在显著性的差异：上海、北京这类国际化大都市经济发展水平较高，生均预算内经费支出较高，位于全国榜首，学前教育经费投入最多。而经济比较落后的广西仅为2，087.73元，差异巨大。（表1）

（二）城乡幼儿园之间财政投入不均。学前教育财政投入的分配不合理还体现在城市和农村地区二者之间存在显著的差异。这种差异的形成与我国的历史是分不开的。我国自计划经济时期，随着经济文化和社会的不断进步，已经形成了城乡间的这种差异，只是不同的经济领域差异不同，在社会公共服务供给领域这种现象最为明显。自从国家出台了农村税费改革政策后，绝大多数地方政府已经没有了主要的资金来源。就以上分析来看，乡村财政在学前教育财政投入方面已经尽到了最大力量，但还是不能保障学前教育的需求。（表2）

由表2数据可以发现，近年来，我国对农村幼儿园的投入大幅度的增加，但是城乡幼儿园财政投入的差距依然存在。而且事实上，在经济较为落后的乡镇，财政支出只能满足当地中心幼儿园的补助，而不能给予其他幼儿园任何的财政帮助。

（三）不同办园体制幼儿园之间财政投入不均。我国的学前教育属于一个特殊的教育机构，将办园主体作为分类的标准，可以划分为以下四大类：教育部办幼儿园、其他部门办幼儿园、集体幼儿园和民办幼儿园。各地政府对于学前教育的财政投入方面一贯坚持“倾斜性”的分配政策，加强教育部门办幼儿园和其他部门办幼儿园的财政资金分配比例，缩小集体办和民办幼儿园的政府财政资金投入支出。尽管我国学前教育经费预算从2000年的126.92元上升到2009年的3，901.96元，但这些有限的资金70%用于占总数30%的示范幼儿园，而占总数70%的非公立幼儿园，农村和城市普通幼儿园只能获得少量的补贴，甚至长期得不到政府的资助。民办顾名思义，其不属于政府也不属于国家，所以民办幼儿园并不能获得政府的投资。除此之外，一些地方政府将民办幼儿园按照企业来对待，对他们征收营业税以及企业所得税，并且把民办幼儿园的水电费按照企业的标准进行收费。反观公办幼儿园，所享受到的待遇完全不同。他们可以长期获得政府资金以及制度支持，起点高，信誉也比民办更好。公办幼儿园不仅不需要缴纳各种税费，还可以获得政府资金支持，而且还可以扩大招收学生，提高学费，这样一来，他们的收益逐渐提高。从管理来看，公办幼儿园远比民办幼儿园的管理制度更好。大部分学前教育的部门都设在县或者区。虽然会有一些管理监管义务教育的人员同时也会在一定程度上监管学前教育，但毕竟受人员和精力所限，他们会选择把余力放在公办幼儿园上，对于民办幼儿园并没有多余的精力去监管。

（四）不同评估等级幼儿园之间财政投入不均。示范园在师资条件、环境条件以及安全方面都是很有优势的，一些企业或者组织为了所谓的“政绩观”，他们都将投资放于这些示范园身上，这就出现了各方对学前教育投资的不平均现象，而且越来越严重。但是，示范园这样的评估形式也有弊端，即“马太效应”，意思就是被投资的资金越多，那么这个幼儿园所谓的等级就越高，然后由于等级高，就会获得更多的投资。如此循环下去，那些评估等级低或者是一些非公办的幼儿园得到的财政投入就不言而喻了。

二、政府对学前教育财政投入比较

（一）来自各级政府的教育财政收入。政府对学前教育的资金投入的主要指标来自于各级政府的国家财政性教育经费。从表3可以看出，政府对学前教育财政投入以公共预算资金为主要指标，地方政府在教育经费和基本建设经费上占有很大比重。

尽管教育费附加、地方教育附加、地方教育基金的财政收入都属于当地政府，政府只能将有限的这一部分财政收入部分用于幼儿园教育的建设。从总量上看，仍然不能满足地方幼儿园的长远发展。（表3）

（二）地方学前教育生均经费支出情况。截至2014年，我国学前教育学校数有209，881所，其中民办幼儿园学校数有139，282所。从比例上看，民办幼儿园占全国幼儿园学校数的60%以上，从数量上看，民办幼儿园是公办幼儿园学校数的2倍左右，形成了“公退民进”的格局，民办幼儿园占比大也说明了我国政府对学前教育的投入明显不足。在2014年，我国地方幼儿园的生均经费支出为4，052.79元，地方农村幼儿园的生均教育经费支出为2，758.45元，我国对于学前教育的投资比例是地方政府占据最多，中央只是起到一个辅助性的作用。因此，地方政府承担了大部分的财政压力。

三、政府对学前教育财政投入存在差异的原因

我们国家对于学前教育的资金投入是完全不够的，这也是导致各个地方获得教育资金存在差异的主要原因。截至2014年，我国学前教育机构已达到20.99万所，但现有的学前教育机构不能满足园区内学龄儿童的需求。2010年，我国学前三年毛入园率仅为56.6%，在发达国家中这一数值已经达到了79%，截至2011年，中国学前三年的毛入园率已经增长到了62.3%，与上年相比提升了5.7个百分点，尽管如此，与发达国家还是有较大的差距；到了2012年，国内此数值为64.5%，比前一年仅提升了2.2个百分点；到了2013年，这一数值为67.5%，比上年上升了3个百分点。由这些数据可以得知，入园率的增长速度较慢，难以满足适龄儿童对其的需求，低入学率反映了学前教育总体供给不足。endprint

其根本原因是中央和地方政府对学前教育的财政投入权责不相符。我国在学前教育这一方面实施的是“以县为主”的管理制度，所以县级或县级以下的政府是主要的学前教育管理单位，在学前教育的机构设立经费投入，承担着管理各种学前教育机构的职责，中央和省市政府部门主要负责引导和奖励与补助这两个方面，各地方政府看上去分工比较明确，但还是地方政府承担了绝大部分的责任。中央和各省级市级政府部门几乎很少有关于学前教育的专项资金拨给县级及以下政府，各级政府对投入于学前教育的费用并没有在预算上做出安排，再由于分税制的执行引发了“财权上移、事权下移”等多方面的问题，导致县及以下政府的事权和财权不一致，一些县及以下政府没有财力负担对学前教育的支出。所以，学前教育的财政支出应明确各级政府部门的职责，并制定相应的制度来保证。

四、加强政府对学前教育财政投入责任的建议

（一）加大财政投入，改革财政资金分配方式。政府实现服务大众的职责体现在财政支出制度上。应加大对学前教育的资金投入。要加大学前教育的资金投入，把对学前教育的支出列为公共财政预算，按照各级政府的财政收入水平，合理地增加对学前教育的财政支出，合理地调整各项目投入资金的分配。在不同地方和类型的幼儿园，按照地域的不同合理分配资金，特别要加强对农村幼儿园的投入资金，实现地域之间的平衡，让每个地方的孩子都得到关注和温暖。

（二）通过立法明确各级政府责任，匹配事权与财权。各级政府在对于学前教育资金投入这方面并没有法律的参照。由于缺少这种明确法律责任的制度，使得不论是政府部门还是其他相关部门在学前教育的资金投入和分配上缺乏明确的负责方，没有明确的责任划分。要解决这个问题，就应该从法律入手，做到有法可依，形成明确的条文规定，对学前教育的财政投入明确规定，从制度上保证财政对学前教育的投入。

“划分财政投入责任是界定各级政府事权的主要内容，而事权的明确是财权分配的基础”可以看出政府责任与财政分配有着密切的关系，所以根据政府的层级确定责任的大小，中央政府就要提供更多的财政支持，各个地方政府的相关部门还要提供一定量的资金支持，以此来配备资源和教学设施。从全局出发，需要建立一个专门的制度确保学前教育资金的投入。

（三）统筹规划，充分发挥政府的主导和宏观调控作用。建设公办幼儿园，对接受经济困难的家庭更多的优待，对其的优待包括对其学费的直接免除，对其生活进行相应的补贴，使其能和普通儿童一样能够正常的学习和生活，这也是他们的一项权利。要想做到这一点，就需要相关部门实行一定的措施，对这类儿童和家庭设置专门的补助项目，这些项目的实施可以有很多形式，例如对一些教育项目和服务的代付，使得他们能够免费享受相应的服务，使得投入的资金得以发挥到更好的作用。建立公办幼儿园和非公办幼儿园发展的竞争机制，平等的竞争关系也能更好地提高教学质量，提高投资的利用率。政府还应加强对非公办幼儿园（某些部门企业或者社会组织班的幼儿园等）的规范和引导。

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