粤港澳大湾区建设的着力点

马玉荣

在当今时代，区域发展需要竞争，但更需要合作。深化广州、深圳和香港的合作，是促进粤港澳大湾区城市群一体化发展的必然要求。

2017年7月1日，《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》在香港签署，协议明确提出粤港澳三地将在中央有关部门的支持下，打造国际一流湾区和世界级城市群。粤港澳大湾区如何定位？粤港澳大湾区与纽约湾、旧金山湾和东京湾的对比情况如何？粤港澳大湾区的战略意义何在？中国经济报告为此专访了国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志。

阶段性建设进展

中国经济报告：2017年3月，粤港澳大湾区首次被写入政府工作报告。粤港澳大湾区城市群发展规划也在酝酿中，目前粤港澳大湾区进展情况如何？

侯永志：实际上，粤港澳大湾区的合作发展早些年已经开始酝酿了。2015年3月28日，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，在这个报告中，就提出了打造粤港澳大湾区的任务，明确提出要“充分发挥深圳前海、广州南沙、珠海横琴、福建平潭等开放合作区作用，深化与港澳台合作，打造粤港澳大湾区”。2016年，构建“粤港澳大湾区”被写入国务院《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》、国家“十三五”规划。早在商讨《香港与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称“港澳CEPA”）的时候，就想通过“港澳CEPA”进一步深化港澳与内地融合，带动泛珠三角区域的发展，培育具有世界级竞争力的创新中心，助力“一带一路”建设，为中国引领新一轮经济全球化提供重要空间载体。

粤港澳大湾区阶段性建设进展顺利。一是基础设施连通性的打造阶段。2017年7月7日，连接香港、珠海和澳门的巨大桥梁——粤港澳大桥主体工程已经贯通，预计2017年年底可能建成通车。另据悉，截至2017年6月，广深港高速铁路香港段整体工程已完成94.3%，将来从北京9小时可以抵达香港。这些工程的实施和竣工，都将增强粤港澳湾区内部及其与外部的联通性。

二是合作政策框架的搭建阶段。具体的内容是，2008年，中央在CEPA框架下出台在广东先行先试政策；2010年，粤港双方签署《粤港合作框架协议》；2014年，粤港率先基本实现服务贸易自由化。2010年在深圳前海建设深港现代服务业合作区；2015年，中国（广东）自由贸易试验区正式获批设立，成为粤港合作新的高水平平台；2016年，“深港通”正式开通；2017年1月，与香港签署《关于港深推进落马洲河套地区共同发展的合作备忘录》，合作建设港深创新及科技园。

区域合作发展格局中的定位

中国经济报告：在中国区域合作发展格局中，粤港澳大湾区的定位和特色是什么？

侯永志：粤港澳大湾区由“9+2”组成，即广东的广州、深圳、珠海、佛山、中山、东莞、惠州、江门、肇庆，以及香港特别行政区、澳门特别行政区；土地面积占全国的0.6%，经济总量占全国的12.4%，常住人口占全国的4.9%。粤港澳大湾区，通过海路或陆路，南接东南亚、南亚，东接中国台湾地区和海峡西岸经济区，北接长江经济带，西接北部湾经济区，区位优势突出。

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》和国家“十三五”规划都明确提出，在沿海地区，要建设三个世界级城市群——京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群；并提出了“两横三纵”的城镇化战略格局。粤港澳大湾区主体部分就是珠三角城市群。

相較中共十八大以来提出的两大区域合作发展规划——长江经济带建设和京津冀协同发展，可以从三个方面来看粤港澳大湾区的特色。

第一，从规模上看，长江经济带人口规模、空间范围和经济体量都是最大的，远超过粤港澳大湾区。长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11省市，面积超过200万平方公里，人口和生产总值均超过全国的40%。在长江经济带中的长江中游城市群，其人口规模和空间范围已超过粤港澳大湾区。京津冀协同发展规划所覆盖的人口和空间也超过粤港澳大湾区。京津冀面积为21.8万平方公里，人口为1.1亿。

第二，从腹地范围来看，长江经济带本身就很大，横跨东、中、西的三个经济带；京津冀腹地主要是“三北”——东北、华北、西北；粤港澳大湾区的腹地是泛珠三角地区。当然，从辐射范围来看，粤港澳大湾区合作发展所直接影响的是泛珠三角区域，空间范围也不小。泛珠三角区域也是“9+2”，包括广东、广西、海南、云南、贵州、四川、湖南、江西、福建9个省区和香港、澳门两个特别行政区。该区域面积占全国国土面积的1/5，人口占全国总人口的1/3，经济总量占全国的1/3。

第三，从制度上看，长江经济带和京津冀是在一个制度框架下的合作，合作的制度成本要低许多；粤港澳大湾区是在两种制度下的合作，合作过程中，要克服的制度障碍多一些。

国际四大湾区对比

中国经济报告：为什么能形成湾区经济？粤港澳大湾区与纽约湾、旧金山湾和东京湾的对比情况如何？

侯永志：湾区经济是一种特殊的经济现象，它形成的主要原因是：第一，共同拥有区位优势，在海洋文明时代，跨国的货物运输主要靠大型轮船，湾区众多的天然良港使之与世界其他国家的经贸联系比较方便。第二，内部联系成本低。

与三大国际著名湾区相比，粤港澳大湾区有三个不同特点：

第一，粤港澳湾区人口最多。有关统计表明，2015年，纽约湾区的人口855万，旧金山湾区是840万，东京湾区是3560万人，而粤港澳湾区的常驻人口是5616万人。

第二，粤港澳湾区发展水平与其他三个湾区相差甚远。2015年，纽约湾区的GDP是1.4亿美元，旧金山湾区是0.8亿美元，东京湾区是1.8亿美元，粤港澳湾区是1.17亿美元。虽然粤港澳湾区的GDP在四个湾区中排名第二，但是，从人均水平看，粤港澳只有其他湾区的几分之一。endprint

第三，粤港澳湾区有三个量级相近的超大城市，广州、深圳和香港。而纽约湾、旧金山湾和东京湾只有一个超大城市，东京湾就是东京，旧金山湾就是旧金山，纽约湾就是纽约。在这三个湾区中，都是一个特大城市，带动辐射一些中小城市。

广州、深圳、香港共同带动湾区发展

中国经济报告：在广州、深圳、香港三个城市中，哪个应该和能够成为粤港澳湾区的中心？

侯永志：通过前面的比较可以看出，粤港澳湾区与其他三个湾区最大的不同之处在于，这一湾区有三个量级相近的城市，而其他三个湾区，则只有一个地位特别突出的城市。处理好这三个量级相近的城市之间的关系，是粤港澳湾区实现密切而有效的合作的关键支撑之一。在谁应该和能够成为粤港澳湾区中心城市这个问题上，我认为，大家不必在意谁是中心，而应该在意的是三者之间如何良性互动。我认为，广东、深圳和香港应同时发展，同时做大做强。这是必要的，也是可能的。粤港澳大湾区常驻人口5000多万，欧洲一些大国的人口都没有这么多，只有一个中心很难带动整个地区发展。从另一方面看，三地同时做大、做强也是可能的——粤港澳大湾区腹地人口多，潜在市场大，就有可能托起三大城市的成长和发展。

在当今时代，区域发展需要竞争，但更需要合作。区域之间的关系和企业之间的关系不同，不能笼统地讲区域竞争。在竞争与合作这两个方面，如果说企业之间更强调竞争的话，那么，区域之间应更注重合作。

因为，在区域发展中，政府的作用要大得多。政府要为整个区域创造发展的硬环境，如要建设交通基础设施，进行环境治理和生态保护等。政府也要为区域创造发展的软环境，如制定区域发展规划和政策，规范市场竞争秩序，维护社会稳定等。

在开放的社会中，各区域的发展以及使发展得以进行的软硬环境建设是相互影响的。比如，各区域通过产品（包括服务产品）市场和要素市場（包括资本市场、劳动力市场、技术市场）相互关联而形成经济上的联系，从而对各自的发展产生影响；各区域软硬环境建设，通过影响生产要素的空间流动，来影响发展的空间格局。

因此，在开放的社会中，政府之间的关系主要应是合作关系。因为，政府工作的着眼点是提高全体人民的福利水平。各地应通过加强政府之间的合作，创造更好的条件，使所有的地区都能得到更好的发展。

把深化合作落到实处

中国经济报告：关于深化广州、深圳、香港合作，你有什么建议？

侯永志：深化广州、深圳和香港的合作，是促进粤港澳大湾区城市群一体化发展的必然要求。关于它们之间的合作，有五点需要强调。

第一，要在更全面而准确地认识各自突出优势的基础上，展开合作。明确突出优势，是明确各自定位的前提。三个城市的优势都很多，各有各的突出优势。广州的突出优势是腹地广阔，联系内地方便；深圳的突出优势是创新活跃，应变能力强；香港的突出优势是开放程度高，参与全球化的经验丰富。

第二，对接发展规划，把错位发展落到实处。我们现在老说错位发展，如果政府不用规划来引导，是很难实现错位发展的。现在存在同质化竞争的现象。这种现象为什么会出现？因为规划本身就存在同质化的问题。这三个地方要避免同质化竞争，首先，要在规划上衔接好，要制定“异质化”发展规划。

第三，要携手打造发展的硬环境。现在相关各方在交通基础设施建设方面已做了许多工作，今后，这方面的工作还要继续加强。需要强调的是，各方还应在环境治理和生态保护基础设施建设上加强合作，要认识到，良好的生态环境是形成良好发展环境的必要条件，而且，随着时间推移，良好的生态环境对于构建良好的发展环境越来越重要。

第四，消除三地合作的政策壁垒。广州、深圳和香港毕竟在不同的社会制度之下，要展开密切合作，还需消除不少政策方面的障碍，各方必须在中央政府统一领导和指导下，做好政策对接。

第五，协力推动创新、促进结构升级。在激烈的市场竞争中，一个地区要想实现持续较快发展，必须进行结构升级。三地尽管面临的结构升级的具体任务不同，但是都需要加快升级步伐却是共同的。结构升级，需要从多方面创造条件，但是，最根本的还是要靠科技创新，有了科技创新，才能对传统产业进行改造，才能培育新的产业，创造新的产品。而在科技创新日益呈现出资本和人才密集型特征的时代，只有整合使用科技资源，才能在重大和关键领域取得创新突破。三地都有不少创新资源，应加强合作，通过各地创新资源的相互补充、相互支撑，取得一系列对结构升级起关键性作用的成果。endprint