浅析PPP模式下的融资特点和几种常见融资方式

张晶

【摘要】随着国家大力发展基础设施领域，在拉动经济增长同时也导致了国家及各级地方政府债务规模不断加大。基础设施建设耗时长、投资大，建设资金缺口严重等问题也日益凸显。在此背景下，国家开始积极探索PPP融资模式，并加以推广运用 。现从PPP投融资模式概念、运作方式入手，结合工程项目实际案列，对PPP模式下的多种融资方式进行分析。

【关键词】PPP模式 融资 项目贷款 PPP产业基金 资产证券化

伴随国家经济新常态下的投融资体制改革，多年来我国依靠基础设施建设拉动经济发展而造成的政府债务问题愈加凸显。随着党中央加快简政放权的改革步伐，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）和《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）等一系列文件的相继出台，PPP模式正式在全国范围内推广开来，并掀起了热潮。

一、PPP的定义

在我国，PPP模式（Public—Private—Partnership）的核心是政府和社会资本间的合作。这种合作领域包括公共服务和基础设施，其目标旨在提供更高效率，更好质量的提供产品和服务。其合作方式有特许经营、股权合作、购买服务等多样化方式。采用这种融资形式的实质是：政府方通过政府采购形式与中标社会资本组成的SPV公司签订特许经营协议，SPV公司利用政府授予的特许经营权进行融资，完成项目的建设及运营维护。

二、采用PPP方式进行融资的特点

（一）政府初始投入少，极大缓解地方财政缺口

基础设施和公共服务领域建设投资往往金额巨大，采用传统直接投资建设模式，政府需要在短期内承担巨额的建设投资，地方政府债务压力会进一步加大。采用PPP模式，可以吸引盘活社会资本存量，客观上分散化解地方政府债务风险，拓宽项目建设融资渠道。通常，SPV公司组建时，政府出资代表一般只出资项目资本金的一定比例，其他项目建设资金均由社会资本方自投或引入融资。未来，社会资本方投入的资金将在项目运营期内通过政府补贴（或可行性缺口补助、使用者付费）模式，在运营期内平滑支付，明显减缓政府当期负债，且提高自有资金的使用效率，增强产品的供给能量。

（二）PPP融資是全生命周期融资

PPP项目合作期通常在10-30年。在如此漫长的期限里，融资工具通常贯穿PPP项目的整个生命周期。在项目合作期内，项目公司可能会采用银行贷款、发行债券等传统模式进行融资，也可能会通过发起PPP项目基金等方式进行股权融资，亦或通过资产证券化方式实现项目退出。因此可以说，PPP融资是全生命周期融资。

（三）PPP融资是全方位融资

对于项目公司来讲，PPP融资通常既包括股权融资，又包括债权融资。股权融资和债权融资的范围非常广泛，几乎包括了大部分的金融机构和金融工具。因此可以说，PPP融资是综合性、全方位的组合融资业务。

（四）实现风险合理分配

传统的项目实施模式，项目的风险一般由政府承担；而PPP模式要求政府授权企业与社会资本组建项目公司，实现了政府与社会资本风险共担。

三、PPP项目几种常见融资方式

（一）股权融资方式——PPP产业基金

产业基金是指对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务，以期所投资企业发育成熟后通过股权转让实现资本增值，其本质是一种私募基金。与采用向银行等金融机构进行贷款的传统融资模式相比，产业基金具有门槛低，效率高，资金量充足，资金募集时间和规模灵活等优点，该种融资方式的引入能够从一定程度上缓解地方财政不足，拓宽PPP项目融资渠道，这正与当下国家加快城市化进程、坚决剥离地方政府债务的大背景完全契合。同时，PPP产业基金能够实现表外融资，有效解决了传统方式下项目公司再融资难的问题。此外，该种融资模式下，基金公司参与SPV公司的管理，能够充分发挥其技术和人才优势，提高项目实施效率。

根据基金发起人的不同，产业投资基金的模式主要分为省政府主导的PPP产业基金、金融机构主导的PPP产业基金以及产业资本发起的PPP产业基金。由江苏省财政厅发起设立的江苏省PPP融资支持基金即为典型的省政府主导的PPP产业基金。该基金总规模为100亿元，通过发起设立子基金对徐州轨道交通2号线一期工程项目进行投资。

根据组织形式的不同，产业基金的公司制和有限合伙制。公司制产业基金法人治理结构完善，企业所有权与管理权相互分离。有限合伙制产业基金由普通合伙人和有限合伙人组成。其中，普通合伙人负责基金的主要管理工作，并对投资活动承担无限投资责任；有限合伙人不直接参与基金管理，对投资活动承担有限责任，并享受优先分红。有限合伙制基金组织灵活，无需缴纳企业所得税，因此是PPP产业基金设立时优先考虑的形式。

（二）债权融资方式

（1）项目贷款。项目贷款是为某一特定工程项目而融通资金的方法。在PPP项目中，SPV公司利用与政府方签订的特许经营协议向商业银行、信贷机构、多边金融机构（如世界银行、亚洲开发银行等）以及非银行金融机构（如信托公司）等机构进行项目融资。PPP项目采用贷款方式进行融资，通常有着周期长、金额大的特征，因该种融资方式属于债务性融资，贷款往往需要社会资本的母公司采取增信措施，且负债反映到企业的资产负债表上，项目再融资能力低。

（2）债券。企业传统的债券融资方式主要是通过银行间市场发行公司，但此种方式依赖于融资主体的资信水平。而在PPP模式下，满足发行条件的PPP项目公司可经发改委核准后发行各类企业债和项目收益债方式进行筹资。无论是项目收益债还是项目收益票据，其融资方式均以项目公司未来在项目运营期内产生的收益来发行债券，其本质是一种利用项目产生的经营性现金流为主要偿债来源的债务融资工具。因此，只要项目未来盈利前景较好，即使项目公司本身资信能力弱，依然可以以较低的成本募集资金。债券融资从一定程度上帮助社会资本特别是民营企业打破了当下融资难、融资贵的瓶颈，有效提高了他们在PPP项目上的参与度。endprint

随着今年4月份PPP项目专项债券的推出，未来，在能源、农业、林业、教育等传统基础设施和公共服务领域上的项目融资将获得更大的支持。

（3）资产证券化。2016年12月26日，发改委与证监会联合印发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化工作的通知》，资产证券化被正式引入到PPP项目融资中。PPP资产证券化是指以项目未来收益权或特许经营权力保证的一种融资方式，满足条件的PPP项目公司的应收款、收益权等均可以通过企业资产证券化融资。诸如高速公路的收费权、纯公益类项目的政府补贴、以及使用者付费与政府补贴相结合的付费机制。

PPP项目资产证券化的模式有三种，分别为资产支持专项计划、资产支持票据及资产支持计划，其本质是一种表外融资方式，因此不会增加融资人资产负债的规模。对PPP项目进行资产证券化，不仅可以盘活存量PPP资产吸引更多社会资本参与到政企合作中，更可以借助其风险隔离功能提升项目稳定运营能力。

四、PPP模式资金筹集与传统政府投资项目资金筹集的比较

传统政府投资模式下，工程项目建设资金来源于政府。以BT 模式为例，虽然先由项目建设单位带资建设，待项目竣工验收后政府支付，但也仅仅是缓解了建设期的资金压力，后期项目的运营维护支出仍需政府负担。随着国发办《关于加强地方政府性债务管理意见》的出台，采用BT模式融资建设的方式被叫停，政府平台公司不得再新增政府债务。大型基础设施建设的投资重担全部落到了各级財政，单纯依靠财政预算拨款或发行政府债券融资已无法满足现行国家经济发展建设的需要。

而采用PPP融资模式，政府与社会资本收益共享、风险共担，不但有效的引导社会资本投入到基础设施建设中，而且大大减少了财政支出，缓解了政府的短期融资压力，提高了财政资金的利用效率。随着资产证券化靴子落地，更为社会资本方投资PPP项目提供了新的退出渠道，并有效地降低了融资成本。同时，可推动政府及社会资本合作方降低金融杠杆，对于防范金融风险具有积极意义。

五、结论

PPP模式的大力发展以及其融资手段的多样化为国家在基础设施和公共服务领域建设开发提供了新的路径。随着国家全面部署深入推进新型城镇化建设，PPP融资模式将进一步推动政府融资体制改革的深化，为国家创新驱动“新常态”、为工程建设投融资领域注入新动力。

参考文献：

[1]边叶，刘哲奇.PPP产业基金运作模式浅析[J].当代经济，2016，（4）.

[2]冯珂，王守清，张子龙，赵丽坤.新型城镇化背景下的PPP产业基金设立及运作模式探析.建筑经济，2015，（5）.endprint