美国强制报告制度对未成年人检察工作的启示

张瑞锋　邓洁

摘 要：美国儿童强制报告制度强调政府和社会责任，要求特定人员在发现儿童虐待或忽视行为时向特定机构报告，对未能报告的责任主体给予相应的处罚。这项制度对推进我国未成年人检察工作，拓宽关爱保护青少年健康成长途径，构建社区检察官未成年人工作联系制度有着重要的启示。

关键词：强制报告制度 未成年人检察工作 社区检察官

当今世界，各个国家和地区都采取了诸多积极措施及制度对未成年人加以保护。以美国为例，儿童强制报告制度强调政府和社会责任，要求特定人员在发现儿童虐待或忽视行为时向特定机构报告，对未能报告的责任主体给予相应的处罚。在“国家亲权”理念和“儿童最佳利益”原则的影响下，美国未成年人检察制度在未成年人权益保障及未成年人犯罪与偏差预防、呈请与起诉方面作用日渐明显。[1]在2017年全国两会上，全国政协委员李铀牵头，联名曾蓉、刘建军等13位全国政协委员，提交了《关于未成年人监护失职（疏忽）行为“入刑”的建议》，呼吁追究失职监护人的责任。[2]强制关爱、保护未成年工作再次提上立法建议议程。

我国为依法保护未成年人合法权益，先后颁布实施了《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》。最高人民检察院为落实对未成年人的特殊刑事政策，充分发挥法律监督职能，确保国家对涉罪未成年人“教育、感化、挽救”方针和“教育为主，惩罚为辅”原则，于2012年印发了《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》，2013年修订了《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》，2015年5月发布了《检察机关加强未成年人司法保护八项措施》等一系列司法解释和规范性文件。

一、美国强制报告制度及未成年人检察工作理念

（一）美国儿童保护强制报告制度起源

美国玛丽·艾伦·威尔逊被虐待案，是美国公认的第一例虐童案件。1874年，玛丽出席法庭作证控诉时，她已经被养母康奈利太太虐待了近8年时间。在法庭上，有康奈利太太虐待玛丽的物证，一条半米长的马鞭；有玛丽被虐待留下的疤痕；也有邻居的证言等。但在当时的美国，戏剧性的是没有防止虐待儿童法，却有防止虐待动物法。营救玛丽陷入困境，同时也是司法的难题。随着防止虐待动物协会的介入，美国司法界和媒体界开始关注玛丽的命运。有律师提出：“保护受虐孩子的法律，也应该大于保护受虐动物的法律”。最终，虐待玛丽的康奈利太太被判处1年有期徒刑。玛丽被虐待案审判结束后，美国社会开始重视虐待儿童问题。1874年，纽约成立了美国第一个防止虐童协会。1899年，美国伊利诺伊州库克县建立了第一个保护受虐待儿童的少年法庭。到1900年，全美已经成立了161个保护受虐儿童的民间组织。1912年，美国创建了保护儿童的专门机构（美国儿童局），1963年，美国儿童局制定了举报法范例，随后，美国各州先后制定了受虐儿童举报法。在1974年，美国通过了《儿童虐待预防和处理法案》，1984年通过了《儿童保护法案》。

在美国一系列保护儿童未成年人的法律体系中，“强制报告制度”具有明显的强制保护儿童未成年人特色。从报告主体人员范围上，在1963年美国的“举报法范例”中，要求报告的主体仅有医务人员，随后报告主体逐步扩大到教师、社会工作者、警察、保姆以及可以经常接触到儿童的人员。从报告事项的内容上，最初只要求举报对儿童身体健康进行虐待伤害的行为，随后逐步扩大到报告主体人员只要“有理由相信”或“有理由怀疑”儿童受到了虐待或被忽视就有报告的义务。从报告主体法律责任上，从最初的有义务进行举报，到现在的要求强制报告，且强制报告人员如没有尽到报告责任，如知情不报等，就可能会承当相应的民事责任、罚金等。经过不断的修订与完善，强制报告制度逐渐形成并成为美国保护儿童青少年的强有力制度。

（二）美国儿童保护强制报告制度

美国强制报告制度中针对儿童保护主要体现在儿童保护强制报告制度。该制度规定了儿童保护的责任主体、方式内容、责任处罚。在美国，邻居、社会工作者、教师、校长和其他的学校工作人员，心理咨询师、心理医师，儿童照料人士，法律执行机构等都是儿童保护责任主体。在怀疑或知晓儿童被虐待或忽视情形存在时，责任主体应当立即向法律保护机构或儿童保护机构报告。目前美国有47个州立法规定如果强制报告责任主体明知儿童虐待和忽视案件发生而不作报告，应当承当相应的处罚。《美国儿童虐待预防和处理法》（The child Abuse Prevention and Treatment Act， CAPTA）同时也明确规定对报告责任主体设立报告免责的条款。[3]美国儿童保护强制报告制度在立法设计上不仅体现國家亲权理念和儿童最佳利益原则相结合，而且在实际执行中，充分利用整个社会的资源对未成年人进行保护和救济，为未成年人的健康成长提供了一个良好的法治和社会环境。

（三）美国未成年人检察工作理念

美国未成年人检察工作遵循了国家亲权和儿童最佳利益原则。《全美检察准则》（第三版）在其“少年司法”专章明确未成年人检察准则，同时强调检察官应为社区及被害人提供安全保障及福利，在不与职责相冲突前提下，督促检察官切实考虑未成年人之特殊利益及需求。[4]巴克斯托姆在《扩大检察官在少年司法系统的作用》（Expanding Role of the Prosecutor in Juvenile Justice）中认为：今天检察官不但要完成繁琐的业务工作，而且还必须在其他方面有所作为，检察官应走出三尺办公室步入社区之中，与普通公众、学校及教会打成一片，以有效预防犯罪。因此，美国未成年人检察工作在社区起诉（community prosecution）中，“社区检察”理念逐步形成，在坚持代表国家检控犯罪及防卫社会的主要职责的同时，越来越重视确保社区及被害人安全及福利的重任。

二、我国检察机关对未成年人的保护

（一）我国未成年人保护的检察设置endprint

为全面落实国家对未成年人司法保护政策，充分体现双向保护原则，进一步加强未成年人司法保护，2015年12月，最高人民检察院成立了未成年人检察工作办公室（简称未检办），随后全国各级检察机关成立了未检办，以保证各项特殊保护政策和制度在检察机关得到贯彻落实，同时也有了专门的机构加强与司法、民政、教育、卫生等相关部门及未成年人保护组织的联系和协作，共同做好未成年被害人的身体康复、心理疏导、法律援助、司法救助等工作。2017年3月，最高人民检察院对未成年人检察工作专门下发了《未成年人刑事检察工作指引（试行）》，再次强调捕诉监防一体化、未检设备专业化、权利保护优先化、心理保护双向化，确保未检工作质量和效果。

（二）基层未成年人检察工作的成效

当前，我国基层检察院未检办主要是办理未成年人涉嫌犯罪案件、侵害未成年人人身权利犯罪案件审查逮捕、审查起诉、出庭公诉以及涉及未成年人的刑事、民事、行政訴讼监督活动的案件。同时，未检办还负责法制宣传、教育、保护、援助、救济及心理疏导康复等工作。随着未检办工作的推进，“教育为主，惩罚为辅”原则得到充分体现，国家对涉罪未成年人“教育、感化、挽救”方针也进一步得到了落实。

以广东省韶关市武江区检察院未检办为例，在办理未成年人刑事案件方面，2016年共承办涉及未成年人刑事案件34人，虽然涉案人数比2015年上升41.7%（2015年24人），但依法不予批准逮捕8宗，比2015年上升14.3%（2015年7宗）；依法不予起诉3人，比2015年上升300%（2015年0人）；封存17宗，比2015年上升325%（2015年4宗），对未成年人依法不捕、不诉、封存率明显上升。在救助未成年人方面，2016年下半年该院司法援助被害人1人，救济金额7000元。在挽救未成年人方面，该院通过教育感化，11名未成年人已重返校园，通过联系帮扶企业，为3名免于起诉的未成年人找到合适的工作岗位，检察机关对未成年人的教育惩戒、感化挽救作用显著。

三、对美国强制报告制度的借鉴思考

（一）强制报告制度责任主体的参与性

在美国儿童保护强制报告制度中，对报告责任主体进行了具体划分，且规定了责任主体的报告事项、保密义务、报告机构及惩处规定。从目前我国具体国情而言，将邻居、学校管理人员、医务人员、心理咨询机构及人员等上升到立法层面的强制报告责任主体还不具有现实性。首先，邻居及社会人士对未成年人受到不法侵害时的保护及向有关机构报告是基于社会公德。其次，学校管理人员及医务人员等虽然有保护未成年人合法权益的责任和义务，但上升到未作报告就受到法律层面惩处责任还不符合我国当前国情。但监护人、邻居、学校管理人员、医务人员、社会人士等都是未成年人保护的参与者，可以通过政府机构、司法机关、社会团体的组织和引导，建立符合我国国情的未成年人保护机制。

（二）强制报告制度社会资源的整合性

在美国，儿童保护机构（child protective services agency， CPS）和法律执行机构（law enforcement agency）专门负责对未成年人工作，充分整合和利用社会资源对未成年人进行保护。目前我国未成年人保护机构较多，如在政府机构有未成年人保护委员会，在司法机关有未成年工作检察办公室、少年法庭，在社会团体有关爱未成年人的公益组织，但整合全社会资源对未成年人进行保护的专门机构还没设置。作为检察机关已经成立的未成年人检察工作办公室，如何在依法履行法律监督下整合社会资源，拓宽检察监督途径，保护未成年人的合法权益，笔者认为社区检察官应发挥保护未成年人的主导性作用。

（三）强制报告制度我国检察的借鉴性

美国未成年人检察的主要机构为郡市级地区检察院。以美国华盛顿州克拉克郡为例，该郡检察院专设有未成年人检察科、儿童虐待检察科（child abuse prosecution division）及儿童支持检察科（child support division）。[5]我国各级检察机关都设置了未检办，基层未检办直面未成年人的保护、法援和救助，其未检工作的一个重点是对出现违法犯罪苗头的青少年给予保护和挽救。但在未检工作中，由于基层存在案多人少的实际，以及专注未成年被害人保护救济、法制宣传教育等工作，以致对未成年人出现的违法苗头倾向及时挽救工作还存在不足。虽然美国对青少年保护的强制报告制度在我国并不完全适用，但检察官们在未检工作中可以作为借鉴参考。

（四）强制报告制度未检工作的应用性

虽然对未成年人的强制报告制度在我国还没有上升到立法层面，但在我国未成年人保护工作中已经开始应用。如国家卫计委在2016年5月发出通知，要求相关部门对在工作中发现的农村留守儿童脱离监护单独居住生活或失踪、监护人丧失监护能力或不履行监护责任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外伤害或不法侵害等情况，必须强制报告。[6]对未检工作而言，虽不能强制规定邻居、学校管理人员、医务人员及社会人士的报告责任，但未检部门可以依托派驻检察室及社区检察官，与学校、医院、心理咨询康复机构、帮扶企业等建立信息网络互通机制、未成年被害人救助机制、涉案未成年人挽救帮扶机制等。

1.信息网络互通机制。可以通过让学校管理者（老师、德育教务等）、学生会成员、辖区医务人员、辖区派出所（网监）及社区干部等加入集群网络（如微信群、QQ群等）及时了解、掌握该地区未成年人的学习生活动态，同时收集他们对未成年检察工作的意见及建议。当发生未成年人受到不法侵害或出现违法苗头倾向时，形成较为高效的信息互享、配合协作、应急处理、教育引导、司法救助、心理康复等保护、挽救措施。

2.未成年被害人的救助关爱。1997年，美国国会通过“少年责任资助计划”（Juvenile Accountability Block Grants）及后来的“少年责任激励资助计划”（Juvenile Accountability Incentive Block Grants）中的专项资金为更有效的实施未成年人缓刑项目提供经费支持。在我国，对未成年被害人救助有相关的责任部门和社会公益组织，对司法机关，特别是未成年检察工作来说，最常采取的是司法援助和救助措施。由于客观司法工作实际，社区检察官们对司法救助后续工作的方式方法还不够多。笔者认为，可以通过借鉴强制报告制度的变通，如通过信息网络互通机制，建立针对未成年被害人的“多对一”情况互通，不仅可以了解、掌握和监督救助资金的使用情况及学习生活状态，而且可以调动家庭、学校、社区等对被害人及时的全方位关爱，并对后续的未检工作营造有力的社会环境。endprint

3.涉案未成年人的挽救帮教。笔者认为，检察机关对涉案未成年人的挽救是整个司法环节中很重要的一个关键点。检察机关未检工作处于公安对涉案未成年人侦查阶段和法院对涉案未成年人的判决阶段之间，不仅可以及时对未成年被害人进行心理疏导，也可以依法对社会危害性不大的轻微违法未成年人不捕、不诉和有效挽救。一般而言，司法機关与学校、帮扶企业的对接主要在体现在涉案未成年人重返校园和参加就业。在实际中，学校或帮扶企业对接收的涉案未成年人的学习生活或工作情况反馈并不多，挽救措施是否到位、成效如何等并不能很好的后续跟踪了解。因此，未检工作可以借鉴美国强制报告制度的方式方法，与学校、帮扶企业共建未成年人帮教反馈机制，通过建立信息共享平台（规定期限，定期录入），及时掌握帮教动态，更有效对涉案未成年人进行后续的教育引导和成长帮教。

（五）未成年人社区检察官工作的重要性

近年来，我国各级检察机关积极开展了“法治进校园”等系列关爱、呵护未成年人，根植青少年法治心的多项举措，充分体现检察机关对未成年人保护、教育、感化、挽救的核心工作。随着社会的发展，法治的进步，赋予了检察官在未成年人工作领域所承担的重要角色。这种角色并非停留在定期或不定期的法律宣讲，而更重要的是把未检工作融入到未成年人的学习生活中，融入到学校、社区乃至整个社会中，让更多的社会机构和各界人士参与到保护未成年人工作中来，形成具有及时发现、高效应急、依法惩处、法律援助、法制教育、感化挽救、成长帮教的全方位社会网络化未成年人检察工作。

注释：

[1]张鸿巍：《美国未成年人检察制度》，载《国家检察官学院学报》2011年第3期第19卷。

[2]参见搜狐教育：《13名政协委员联名提案：马大哈父母应追刑责，你怎么看？》，载http：//mt.sohu.com/20170303/n482288486.shtml，访问日期：2017年3月6日。

[3]杨志超：《美国儿童保护强制报告制度及启示》，载《社会福利》2014年第9期。

[4]National Prosecution Standards（3rd edition），§4-11.1

[5]同[1]。

[6]参见新华网：《国家卫计委：留守儿童疑似遭伤害须强制报告》，载http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-05/26/c_129016149.htm，访问日期：2017年3月9日。endprint