金融监管的分层职责与系统监管

贺军

今后中国的金融监管将更加强调系统监管、分层监管，既有央行主导之下的“一盘棋”，也有各个金融领域的分层把守。

全国金融工作会议结束已经有一个多月了，国内金融业的发展、稳定、监管等方面的工作都在落实之中。从金融监管的发展来看，全国金融工作会议强调了今后金融监管应该实现的下述五项目标。

一是金融监管要有专业性。金融监管是一个专业性和技术性的领域，需要长期学习和经验积累。在金融机构综合化、金融交易电子化、金融产品复杂化的背景下，必须适当分离监管与发展的职能、监管规则制定与监督检查的职能，平衡好金融创新和加强监管的关系，加强监管能力建设，提高监管专业水平。

二是金融监管要有统一性和穿透性，把所有金融业务纳入监管。随着各种新型金融业态在体制内外、线上线下迅速发展，现行分业监管体制下存在的监管空白、监管交叉、监管套利及目标冲突等问题日趋凸显。金融分业监管以机构监管为主，而且只监管有牌照的机构，导致大量无牌照但实际从事该类业务的机构无人监管。

三是强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。传统上单个金融机构、产品的风险可以明显界定为微观风险，主要依靠微观审慎监管和行为监管。但是随着金融创新和影子银行的爆发式发展，许多产品及机构跨越银、证、保和实业，需要引入功能监管。由于单个机构和产品的风险可能经过发酵和反馈演变成为系统性的宏观风险，因此需要加强宏观审慎管理，落实监管责任。从防范系统性金融风险角度看，中央银行作为最后贷款人，负有提供市场最后流动性、防范系统性金融风险的责任。宏观审慎管理连接宏观金融调控和微观经营行为，如果不能及时获得监管数据和信息，可能制约中央银行对整体风险的识别和判断。从信息掌握和传递来看，问题主要在于央行向金融机构“最后一公里”的监管是否到位。

四是加强金融监管和政策协调。关于货币政策和金融监管组合选择，从美国的经验来看，2008年金融危机前是“宽松的货币政策+放松金融监管”，应对危机时是“超级宽松的货币政策+强化金融监管”，而目前则逐步进入“货币政策正常化（紧缩）+放松金融监管”。美国的强监管是危机倒逼的。中国金融宜选择“稳货币+强监管”，这个组合可以在控制金融風险的同时，为实体经济提供更大支持。

五是避免把微观金融监管职责推卸给货币政策。防范系统性金融风险就是指宏观风险；加强金融机构风险管理的责任，落实监管责任，就是要避免把任何微观金融风险和市场波动都夸大为宏观风险。金融监管并不能保证所有微观机构或产品都是安全的，而是要求“买者自负”，正常的市场波动也是价格机制发挥作用的形式。特别是由于机构和产品的风险最终都将体现为流动性不足的风险，要避免因个别机构和产品缺乏流动性倒逼央行增加流动性供给。保持流动性的基本稳定是针对银行体系而言，并非针对微观主体。金融监管部门要督促金融机构加强流动性风险管理，定期进行压力测试，提前做好风险应对预案，避免“规模偏好”和“速度情结”。

需要指出的是，分析全国金融工作会议的核心精神，可以非常明显地看出中央强调金融监管的以下两大特点。

第一，金融监管工作具有系统性。防范系统性金融风险，就一定要运用系统性的金融监管。在这个过程中，各领域、各部门的协调非常必要，对整个金融系统的信息把握也十分重要。在监管领域上不留空白，尤其是把各类互联网金融创新纳入监管，是完善系统性金融监管的重要举措。

第二，金融监管在执行中必须强调分层监管。在中央和国务院的领导下，央行在金融监管中应该具有宏观监管的核心地位，也是系统性监管的主要推动者。但在各个金融市场领域，则需要各领域的金融监管机构去推动和执行。实际上，在各个金融市场领域也需要分层监管。作为政府机构的金融监管部门主要负责市场的组织、建设和监管，而金融市场的管理和执行则需要交易所等共同参与。就微观金融活动和风险防范来说，各个交易所应该承担更大的责任，不能把微观监管责任推给宏观监管者，更不能以微观需求来倒逼央行调整宏观的货币政策。

今后，中国的金融监管将与过去有所不同，将更加强调系统监管、分层监管，既有央行主导之下的“一盘棋”，也有各个金融领域的分层把守、各负其责。理解这些变化，才能更好地适应今后的金融监管形势。

（作者为安邦咨询高级研究员）endprint