城乡规划视角下苏州小城镇行政管理体制改革及影响初探

杨雨思，杨新海

（苏州科技大学 建筑与城市规划学院，江苏 苏州215011）

城乡规划视角下苏州小城镇行政管理体制改革及影响初探

杨雨思，杨新海

（苏州科技大学 建筑与城市规划学院，江苏 苏州215011）

苏州小城镇行政管理体制改革起步早，动作大，成效显著，在全国产生较大影响，契合了国家发展战略要求。立足于城乡规划视角，深入探讨与总结苏州小城镇行政管理体制改革中出现的“乡镇撤并”、“强镇扩权”和“区镇合一”三种形式，以及“稳撤并”、“固强镇”、“促共赢”三点启示，对于指导全国小城镇行政管理体制改革以及促进小城镇健康持续发展具有借鉴意义。

城乡规划；苏州小城镇；行政管理体制；改革

根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》和中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深入推进经济发达镇行政体制改革的指导意见》要求，按照小城镇的特征与产业特点，各地因地制宜探索改革小城镇行政管理体制[1]。苏州先行先试，走在了全国的前面，不仅时间早，而且全面铺开。

苏州小城镇的行政管理体制改革，表现出类型多、强度大、影响广，一定程度上对小城镇的规划建设产生影响，因此有必要从城乡规划的视角对小城镇行政管理体制的变化及其影响进行深入的分析与研究，总结苏州小城镇行政管理体制改革经验，对于指导全国小城镇行政管理体制改革具有借鉴意义。

1 苏州小城镇行政管理体制改革类型分析

过去30多年，苏州小城镇建设一直都是中国发达地区城镇发展的缩影[2]。经历改革开放飞速发展，苏州常住人口在2000年已达1 060万人，其中小城镇常住人口约596.95万，人口规模占比超过50%。苏州小城镇规模较大，人口较多，据统计，截止2015年末，共有55个建制镇，合计常住人口698.76万人，镇均12.70万人左右[3-17]。根据《苏州统计年鉴2015》的统计数据，2015年末，苏州55个建制镇中年财政收入超10亿的镇多达36个，占所有建制镇的65%，这些镇的体量有的已经达到了小城市的标准，人口与财富的大量集聚提升了小城镇在整个苏州发展中的地位，同时也出现了行政层级所赋予的管理权限与实际需要的管理权限之间存在落差的“小马拉大车”现象。苏州人因势而动，在上世纪末开启小城镇行政管理体制大幕。

以城乡规划视角从小城镇规划建设的角度来审视小城镇行政管理体制改革，主要可分为区划调整、简政放权以及制度创新三个方面（见图1）。归纳2000年之后苏州小城镇行政管理体制改革，与之相对应，大致可分为以下3类：“乡镇撤并”、“强镇扩权”和“区镇合一”。

1.1 乡镇撤并

苏州“乡镇撤并”起步早、力度大，示范引领作用显著。2000年以后，苏州不再保留“乡”这一级的行政级别，乡镇建制的小城镇部分或全镇划入另一小城镇。苏州小城镇的数量急剧减少，据统计，仅2000-2011年，苏州乡镇数量减少约57.7%[3-17]，而同时期的江苏省乡镇仅减少14.0%，全国乡镇仅减少18.7%[18]。

苏州小城镇撤并的时间集中且力度大，全市只有35%的小城镇未合并。合并的小城镇中有20个为两镇合并，占撤并种类中最大比例，其余为三镇、四镇、五镇合并。多镇合并情况最为复杂，吴江区黎里镇为五镇合并。

图1 城乡规划视角下小城镇行政管理体制改革分类

“乡镇撤并”后，在新确立的主镇区组成新的镇政府，管理体制也随之变动，大部分被撤并镇改设街道或社区，原镇政府的职能改由新镇政府统筹行使，通过改变被撤并镇管理层级减轻了区县政府管理的压力（见表1）。

表1 多镇合并镇中被撤并镇管理体制变化情况

1.1.1 主镇管理体制 参与多镇合并小城镇的机构合并成一个镇的机构，新镇镇政府驻地大部分选择在撤并中占主体地位的小城镇，也有一部分在撤并后将几个小城镇的地理中心作为合并后小城镇发展的行政中心。被撤并镇行政人员等行政要素向合并后的中心镇和镇中心集中，相应机构也会进行重新设置，形成新的小城镇政府行政管理体制，对多个合并的小城镇进行统一管理。如花桥镇和原蓬朗镇合并后实行以花桥镇为中心进行统一管理，而千灯镇和原石浦镇合并后实行以千灯镇和石浦镇的区域中心作为新的行政中心进行管理。

1.1.2 被撤并镇管理体制 在乡镇撤并后，镇域范围的大规模扩张，使合并后的小城镇管理范围扩大，管理难度增加。苏州小城镇将被撤并镇变为办事处、社区，通过降低管理层级但保留原有管理范围的方式，减小对被撤并乡镇的冲击。被撤并镇辖区面积较大、管理层级较复杂的，设立办事处，下辖社区管委会及村委会；被撤并镇辖区面积较小、管理层级较简单的，设立社区服务中心、社区居委会，下辖村委会。

1.2 强镇扩权

苏州在经历多轮乡镇撤并后，目前为止共有55个小城镇，这些小城镇的平均人口均超过10万人。其中大部分的小城镇生产总值破百亿，财政收入达数亿元。2015年苏州共有19个小城镇位列“2015年中国建制镇综合实力百强镇”榜单。但是，这些经济强镇的发展往往囿于现有的行政管理体制，面临着资金短缺、建设项目不多及人才要素的流失[19]。在此背景下，苏州通过运用“强镇扩权”的方式重点发展和培育一些重点特色镇，赋予这些小城镇更多行政管理权力，释放其发展的活力（见表2）。

表2 苏州小城镇强镇扩权一览

苏州“强镇扩权”主要包括以下三个方面：

（1）下放事权。赋予强镇扩权镇规划建设、项目投资、行政执法、环境保护、社会管理等方面行政管理权限，通过直接下放、委托、交付等多种不同方式实现上述权利由经济强镇政府直接行使，保障小城镇平稳持续发展，增强小城镇内生发展动力。

（2）扩大财权。实行强镇扩权的小城镇拥有比一般乡镇更为宽泛的财政权力。根据实际情况，强镇扩权小城镇除了传统的小城镇财政权力外还拥有审计、统计、物价、投融资、政府资产管理等权力。

（3）改革人事权。强镇扩权镇的镇级主要负责人，按照副处职给予配置。其中盛泽镇按正处职给予配置。垂直部门派驻机构年度考核及主要领导任免须事先征求镇党委意见[20]。优化行政管理人员配置，通过下派等途径增强强镇扩权镇力量，并对人员实行统一使用、分类管理。

“强镇扩权”的重点在突出细化中心镇政府职能和分工、推进中心镇基本制度和设施建设、增强中心镇政府财力和权力，以及促进小城镇的管理方式向服务型政府转变。

1.3 区镇合一

苏州小城镇在20世纪80年代进入快速发展时期，乡镇企业是这一时期的主要推动力，随后在外向型经济主导下的90年代，各类开发区规划建设带动了苏州城镇化的进一步发展[21]，但从这一时期一直到21世纪初，小城镇和开发区在管理上各自为政，并未融合[22]。为了促进开发区和小城镇两者更好的发展，从2008年开始，苏州通过行政区划调整使部分发展受限的开发区与相邻城镇“区镇合一”。在“区镇合一”管理体制下，开发区和小城镇统一管理、规划、建设，完善体制，一体化融合发展（见表3）。

“区镇合一”主要涉及的内容：（1）区镇管理机构合并。苏州实施“区镇合一”管理模式的乡镇，一般实行“两块牌子、一套班子”，开发区主要领导兼任所在镇党委、政府的主要领导，对开发区和小城镇进行统一的管理。在党工委、管委会下设立党政办公室、社会事业局、规划建设局、经济发展局、组织人事局、招商局、农村发展局等机构，以此来归并政府机构，减少管理层次。（2）开发区管理模式及权限改变。“区镇合一”后开发区管理模式中，政府设立的相关管委会承担了主要的管理职责，系统负责政务、经济、城建、环境保护、人力资源等相关工作。管委会普遍下辖子公司，便于市场化运作。

表3 苏州小城镇“区镇合一”名录

2 苏州小城镇行政管理体制改革产生的影响

2.1 乡镇撤并：要素聚集

2.1.1 生产要素聚集，产业结构优化 2000年以来，苏州小城镇经历了多轮撤并，通过集中优势资源，拓展城镇发展空间，确实推动了小城镇社会经济迅速发展。通过分析苏州小城镇GDP的增长变化可以发现，“乡镇撤并”对小城镇经济发展起了正向促进作用。2000年至2011年持续的乡镇撤并阶段，苏州小城镇的GDP增长率处于一个较高的水平，特别是2003、2005、2011年出现了GDP增长率的高峰，而这三年恰恰是“乡镇撤并”较为密集的年份（见图2）。“乡镇撤并”后带来的规模效益和资源集中优势，积极有效的推动了乡镇的经济社?会发展。按照苏州产业布局结构高端化、空间结构集聚化的规划，企业人才、资金向园区集聚，形成产业链，发挥规模效应，促进当地群众就业，带动当地经济发展。

图2 苏州市小城镇历年GDP及增长率变化图

2.1.2 管理要素聚集，行政效率提高 行政管理效率是各项工作和活动的基础，由于行政管理各类公共事务直接面对普通百姓，需要高效率的运作。通过“乡镇撤并”精简人员和机构，苏州小城镇藉此整合优化行政机构，使行政管理要素向主镇区聚集。被撤并乡镇通过撤销原有建制镇行政管理机构，进行管理机构分类改革，部分被撤并镇设立街道办事处或是社区服务中心。撤并后，苏州小城镇行政管理要素的聚集和精简使参与小城镇管理的正式在编人员缩减了10%，事业在编管理人员则缩减了近一半，由原来的10 000多人减少至5 899人[23]。行政机构和人员的聚集和精简促进了行政管理成本的降低和行政管理效率的提高。

2.1.3 空间要素聚集，空间布局改善 “乡镇撤并”后，在科学有效的产业引导下，空间各要素得以聚集，推进居住向社区、农业向经营、工业向园区的“三集中”政策实施。空间各要素的聚集，一方面有利于扩大小城镇的镇区范围，有利于统筹布局大型商业及公共服务设施，进一步提升小城镇的发展水平，优化其空间结构及布局，在整个镇域范围内实现空间利用的集约化、高效化与持续化；另一方面，集聚的镇域空间有利于建设具有明确分工的空间体系与开敞广阔的绿色生态空间。

2.2 强镇扩权：权力扩大

2.2.1 人事权扩大，提高行政效率 苏州“强镇扩权”的小城镇被限定镇内设机构不超过10个，但必须设镇“便民服务中心”和“综合执法局”。从苏州小城镇“强镇扩权”的实践来看，权力的下放直接提高了政府的公共服务水平，企业投资者办事更加方便快捷。盛泽镇在其“强镇扩权”实施过程中贯彻“服务于审批之中”的理念，不断提高政府公共服务能力，将一些原本要由省里掌握的项目审批权也争取下放到镇里，“宁可让数据跑也不让老百姓跑”，减少了居民和投资者的办事成本。

2.2.2 事权扩大，加速经济发展 “强镇扩权”使部分小城镇拥有了更高层级的经济社会管理权限，镇政府是经济社会管理实施主体，打破了旧行政管理体制对苏州经济强镇规划建设发展的制约与束缚，使行政管理体制、运行机制更加适应这类小城镇规划建设发展的需要，主体明确、环境优化，激发了投资的活力，增强了发展的信心。

2.2.3 财权扩大，完善公共服务 “强镇扩权”中财政权下放的形式一般为提高镇级政府所占的财政分成比例或是返还土地出让金，镇一级政府也因此获得更高的财政收入。财政收入的提高意味着投入到公共服务以及基础设施建设中的资金较之前有了显著提升，公共服务设施进一步完善[24]。

2.3 区镇合一：优势互补

2.3.1 发展优势互补，经济实力增强 在“区镇合一”管理体制下，镇、区优势互补，园区（镇）的经济得到快速发展，“区镇合一”后对园区（镇）的经济进行统一考核，从各园区（镇）的经济发展看，“区镇合一”后经济呈现快速增长的良好态势，经济实力明显增强。花桥镇2014年生产总值较“区镇合一”前的2006年增长4倍，公共预算增长7倍，服务业增加14倍，三产增加值占GDP比重也由30.5%提升至79.2%。

2.3.2 管理体制互补，行政效能提升 “区镇合一”管理体制的实施，使区镇获得了更多的权利，也让区镇内设机构设置趋于合理，极大提升了区域范围内的行政效能[25]。以吴江经济技术开发区为例，通过与同里镇“区镇合一”，整合机构职能与提高人员配置，行政效率提高。而位于吴中区的西山农业园区（金庭镇）则通过集中资源解决了现阶段招商工作中遇到的各种问题，“全员招商”模式就是要充分调动全镇人民的积极性，通过从镇村干部到普通百姓的群力群策，集中解决了该镇招商难，难招商的问题。

2.3.3 区镇规划衔接，城乡统筹发展 通过“区镇合一”，让小城镇和开发区的发展定位、规划布局、基础设施及公共服务建设等方面都得以统筹协调，能迅速改变基础设施较为落后的状况。如张家港保税区与金港镇通过合一，对保税区的道路、公共服务配套等基础设施投入加大；城镇建设与保税区建设也统一规划，配套功能不断增强，保税区的发展带动了金港镇人口集聚，推动了镇区的发展。目前，张家港保税区作为张家港市城市副中心的形态已被确定，实现了城镇空间结构的转型，促进了城乡统筹发展。

3 苏州小城镇行政管理体制改革启示

3.1 稳定乡镇撤并镇发展和谐均衡

抑制城乡一体化水平发展的重要因素是被撤并镇区难以维持原有水平，这也就意味着提升对被撤并乡镇建设与管理水平，加速此类小城镇体制改革，优化规划布局，整合共有资源成为撤并乡镇工作的重中之重。

“乡镇撤并”过程中，必须正确处理被撤并乡镇与中心镇之间的关系，不能顾此失彼。将原本有限的财力物力都集中用于中心镇建设，被撤并乡镇镇区基础设施建设滞后，服务功能弱化，老百姓怨声载道。应树立“一盘棋”的思想，对被撤并乡镇与中心镇实行统筹规划、统一管理，在重点建设中心镇的同时，兼顾被撤并乡镇基础设施改造及公共服务完善，实现被撤并乡镇与中心镇均衡和可持续发展。乡镇撤并后，被撤并乡镇管理人员和机构大大缩减，要积极稳妥地做好撤并乡镇管理人员的安置工作，保证社会和谐稳定。

同时，苏州的小城镇一般都有较久的历史，具有深厚文化底蕴或有鲜明特色，这是前人留给苏州的宝贵遗产，在“乡镇撤并”中，一定要严格执行《历史文化名城名镇名村保护条例》（国务院令第524号），充分考虑这些被撤并镇的历史、文化、特色等，完善保护制度，加强保护工作，不能因为撤并使其历史文化价值受到严重影响。

“乡镇撤并”过程中，对被撤并镇要因地制宜，因镇施策。根据其实际情况制定发展路线，确立建设方向。被撤并乡镇的行政管理权力在考虑其区位、资源、产业等因素的前提后逐步收缩。城市中心、中心镇周边被撤并乡镇应优先考虑与大中心对接并逐步渗透，最终在空间以及行政管理上均实现一体化融合；距离大城市中心或中心镇较远的此类城镇，优先应该考虑的是对周边农村的辐射作用，巩固原有中心地位，逐渐转型成为区域内副中心；对于地处太湖自然生态保护区周边的此类城镇，应优先考虑缩减镇区面积并强化其对旅游文化与集中居住区的服务功能；对待历史文化底蕴深厚的此类小城镇，应在保护历史遗产的基础上实施开发；其他小城镇则需要重点解决旧社区、旧镇区、旧厂房等“三旧”问题，着力打造整洁有序的适居环境。

3.2 巩固经济发达镇发展优先地位

结合经济强镇发展特点适时、适度下放适合权力，巩固强化经济强镇发展优先地位，带动周边发展。经济强镇发展千差万别，主导产业不尽相同、经济社会发展水平不一，因此，权力下放应因地制宜，明确经济强镇发展定位、发展目标及发展方向后，根据经济强镇自身优势，赋予其相应的经济社会管理权限，充分给予其发展的自主性。如对张浦、盛泽、木渎镇等这些区位优势明显，产业基础深厚，经济总量、人口规模、城镇化率等均已接近中小城市水平的经济发达镇，重在下放更多其发展所需要的经济社会管理权，完善镇级财税体制，使小城镇事权与财力相匹配，激发镇域经济发展新的活力；提升规划起点，增强小城镇社会管理水平和公共服务能力。又如黄埭镇等，经济总量、人口规模、财政收入等均位于同区县小城镇的前列，这些具有一定区域带动作用的小城镇，重在扩大其在镇域经济发展、规划建设、项目投资等方面的管理权限，加强区域性社会保障、文化教育和医疗卫生等方面的公共服务职能。统筹周边，发挥其辐射作用的同时避免区域内重复建设，促进其所在区县内小城镇集约发展。沙溪、凤凰、梅李等镇作为中国历史文化名镇及国家园林城镇，这些在发展特色旅游及现代农业等方面具备独特优势的小城镇，重在打造与其发展相适应的政策和体制环境，提高小城镇政府行政及服务能力，一方面提升其主动对接大城市的能力，另一方面进一步引导其优势产业发展，增强其自身吸引力，走特色产业发展道路。

3.3 促进区镇合一镇发展统一联动

苏州实施“区镇合一”管理体制，运行时间短，还需因地制宜，分类指导，进一步深化改革，不断完善“区镇合一”体制机制，保障“合一区镇”健康、持续、快速的发展。一方面需要将现有机构进一步整合，另一方面还要始终坚持高效、精简、统一的原则，在这二者基础之上合理配置行政管理资源，提高干部工作水平，统筹安排相关人员，明确职责。此外，针对现行“一室六局”的行政构架，其他地区也可以根据发展实际需求适当增设机构。如吴江经济开发区为保护与其进行“区镇合一”的同里镇的水乡遗韵而专门设立了“古镇保护管理委员会”；设立“便民服务中心”，实行“一站式”服务，提高行政效率，更好地服务于镇区居民及开发区投资者。

在现有管理体系的基础上，进一步精简管理层级，打破区镇领导权限壁垒，在改革权、创新权和自主发展权等各方面扩大开发区（镇）权限，拓展招商引资、资源开发、财政扶持和城镇建设的管理及审核权限。各部门管理条块化，上下级层级清晰化，在履行市一级政府赋予各项职能的同时，对开发区（镇）的未来发展宏观把控，高效决策、统筹管理。

4 结语

苏州小城镇行政管理体制改革起步早，动作大，成效显著，在全国产生较大影响。行政管理体制改革拓展了城镇建设的空间体量和规模，彰显了城镇的特色，精简了行政机构，有利地促进了苏州工业化、城镇化和城乡一体化的加速推进。与此同时，在新的一轮经济发展变革中，迫切需要从政策分类供给和差别化指引的角度，引导各类小城镇健康并相对均衡的发展，在明确经济强镇发展主体地位的同时，也要积极探索经济相对弱的镇可持续发展路径和建设目标，大力推进苏州向城乡统筹、区域协调、新型城镇化和工业化的纵深方向发展，为此，一直走在全国前列的苏州，也许可以给人们更多的期待。

[1]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见[EB/OL].[2016-12-19].http://www.askci.com/news/finance/20161225/21201384705_2.shtm l.

[2]刘晓平.理想城镇的探索：转型期苏南小城镇最新实践与理论透视[M].北京：清华大学出版社，2015.

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[11]苏州统计局.苏州统计年鉴2009[M].北京：中国统计出版社，2009.

[12]苏州统计局.苏州统计年鉴2010[M].北京：中国统计出版社，2010.

[13]苏州统计局.苏州统计年鉴2011[M].北京：中国统计出版社，2011.

[14]苏州统计局.苏州统计年鉴2012[M].北京：中国统计出版社，2012.

[15]苏州统计局.苏州统计年鉴2013[M].北京：中国统计出版社，2013.

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On the reform and influence of the administrative system of small towns in Suzhou from the perspective of urban and rural planning

YANG Yusi,YANG Xinhai
（School of Architecture and Urban Planning,SUST,Suzhou 215011,China）

Suzhou started its reform in the administrative system of small towns very early,and many major measures have been taken and significant results achieved,having great influence across China,which also fits the requirements of the national development strategy.Based on the urban and rural planning perspective,the paper discussed and summarized the three forms of the administrative system reform of small towns in Suzhou including"dismantlement and merging of townships and towns","strengthening the towns by expanding their power"and"integration of districts and towns",and the three kinds of advice including"solid dismantlement and merging","strengthening the towns"and"promoting common prosperity",which presents some reference and significance for guiding the China's administrative management system reform and promoting the healthy sustainable developmentof small towns.

urban and rural planning;small towns in Suzhou;the administrative system;the reform

TU984

：A

：2096-3270（2017）03-0070-07

（责任编辑：卢文君）

2017-04-20

杨雨思（1991-），女，江苏苏州人，硕士研究生。

杨新海（1962-），男，教授，硕士，从事城市规划设计与理论的研究，Email：newseay@sina.com。