土地经济的双轨制与改革研究

摘 要：土地制度关系到整个社会的稳定与经济的发展。在漫长的历史发展中，我国已经构建起一套中国特色的土地制度，但是在当前经济社会中，土地市场供应与划拨制度并行，暴露了诸多问题。在本文中，笔者回顾了我国土地制度的发展历程，探讨了土地双轨制的形成过程，总结出我国当前土地制度方面存在的问题，并提出解决路径。

关键词：土地经济；双轨制；改革

完善的土地制度能够有效地促进经济的发展，提高社会的稳定程度。自1911年至今，我国已经构建起一套相对完善的土地制度，然而在新时期，出现了土地市场供应与土地划拨并行的状况，对经济发展产生了诸多不利影响。在本文中，笔者将总结该方面存在的问题，并尝试提出解决办法。

一、我国土地制度的发展历程

在中国革命中，土地问题一直是中国共产党高度关注的问题。大革命失败不久后，中国共产党在农村根据地开展了消灭封建地主土地所有制的运动；在土地革命时期，中国共产党提出了农民土地所有制；土地制度在抗日战争时期，有效地促进了民族统一战线的形成；解放战争时期，地主土地被全部没收，封建剥削的土地制度被废除。1949年-1952年，我国正式构建了农民土地所有制，并废除了地主土地私有制；1953年-1977年，我国构建了农村集体土地所有制与国家建设征用地制度；自1978年我国改革开放以来，我国逐步形成了现代土地管理制度，落实耕地保护制度与节约用地制度。当前我国土地法律体系相对完善，这一点与我国当前的国情相契合。然而在经济快速发展的过程中，现有土地制度必须不断完善与健全，否则不仅会给经济发展带来不利影响，还不利于社会的稳定。

在改革开放之前，我国土地供应主要采用土地无偿划拨，也就是说单位与个人都能够无偿得到国家划拨的土地。1990年，我国以立法的方式来确立了土地使用权划拨，土地划拨成为我国土地供应制度中的重要组成部分。改革开放以后，我国市场经济得到了快速发展，土地划拨暴露了诸多弊端，该方面的制度亟待完善。针对此，我国对原有土地管理法进行了修订，指出我国全面推行国有土地有偿使用制度，然而，国家规定的拥有划拨国有土地使用权的除外。这一举措表明我国将土地有偿使用制度作为基础制度，然而在部分状况下，国有土地划拨也是可行的。2002年起，国土资源部陆续推出了商业土地招标、拍卖等方面的制度，但是事业单位、教科研机构与政府机关的用地仍采用国家划拨的方式。

和以往相比，当前我国土地供应制度已经完善很多，与当前经济发展的状况也相对匹配，但是原划拨土地的使用权为原产权单位所有，导致当前我国土地制度出现双轨制的局面：一是使用单位无偿获得政府所划拨的国有土地；二是国有土地以市场化的方式出让，如招标、挂牌与拍卖等方式。

二、我国土地制度的特点

（一）土地权利制度独特

我国的根本制度是社会主义制度，自改革开放以来，我国逐步形成了以社会主义公有制为主体，两种所有制并存的局面。土地权利制度中所有权与使用权是分离的。任何个人与组织都能够以任何方式非常转让、侵占土地。

（二）保护耕地

我国人口数量非常庞大，人均耕地面积严重不足。因此，我国一直高度重视粮食安全问题与耕地保护问题。目前，我国针对科学开发土地与保护耕地等出台了多项法规，全面落实农田保护政策与耕地保护责任制度等。

（三）土地管理体系相对先进

土地用途管制是我国土地管理制度中的核心内容，借助总体规划、具体实施方針、严格的审批制度等有效地补充各方面的不足。尽管这样能够更为高效地利用土地，最大限度的保护耕地，但是仍存在些许不足。

三、土地制度存在的问题

我国土地管理在制度方面存在一定的不合理性。我国政府高度重视部分垄断行业的发展，向其无偿划拨土地，使得土地资源分配不公平，使得企业之间的不平等竞争加剧。这一点与市场经济发展规律相违背。部分规定在实施的过程中灵活性太强，容易被钻空子，导致土地资源浪费。国有土地划拨政策在当前经济形势下，和市场运行规律相冲突，土地管理过于粗放，土地利用率不高。

在经济学领域中，人们普遍认为土地具有引致性。然而当前土地供应非市场方面的因素非常多，导致土地成本我国经济的重要拉动者。各地在发展的过程中忽视了我国人地资源稀缺的状况。部分地方政府借助土地宽供应政策而吸引投资，不利于经济的长远发展。

四、优化土地经济改革的有效策略

（一）恢复土地的引致性

当前政府卖地的局面应有所改变，政府应退回服务者的角色。在短时间内，土地宽供应政策是会带动经济发展，但是会导致经济发展缺乏可持续性。从长远角度看，这一政策会导致现代土地制度无法构建，影响整个社会的前进与经济的发展。

（二）完善各项法规政策

当前土地供应双轨制之所以效率低下，关键在于各项法律制度不完善。以划拨的土地当前流转方面在立法上缺失，使得具体操作无法可依；相关主体的法律地位不明确，在实际操作中存在限制过严或过松的状况；价格等方面未设定科学的标准，影响了城市土地的高效运用，不利于我国土地的科学化发展。

（三）强化机构建设，提高执行的透明程度

我国应加快土地供应方面的组织建设，政府在土地工供应方面应提升透明程度，接受社会各界的监督。如果仅仅一刀切断土地供应双轨制，而不推出更为有效的土地有偿转让监督制度，那么房价必然高涨，引起社会的混乱。国土资源部最新表示，在将来，除了军事、特殊用地与保障性住房能够获得无偿划拨的土地使用权，其他均是有偿所得的。这种状况下，构建科学的激励机制尤为重要，能够促进政府加强民生建设，并杜绝经营性公益单位营业成本转嫁的现象出现。将土地供应双轨制改革为单轨制，不可能一蹴而就，需要持续完善监管体系，进一步健全各项制度。

五、结束语

土地供应双轨制是我国特殊发展过程中的产物，具有极强的中国特色。尽管这一制度具有一定的先进性，能够解决我国改革开发中遇到的诸多土地问题。然而随着市场经济的发展，这一制度的不足处越来越突显，严重制约了我国经济的长远发展。基于此，我国应加快土地供应双轨制的改革，早日推出单轨制，持续完善相应的监管体系，进一步健全相关的法律制度，使得土地供应制度能够有效地促进社会的发展。

参考文献：

[1] 丁浩.我国土地征收制度的焦点分歧与改革路径[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2016（06）.

[2] 田富强，刘鸿明.城乡统筹的土地资源配置战略研究[J].山东农业科学，2015（02）.

作者简介：

刘春波，出生年月：1979.10，性别：男，民族：汉，籍贯：山东省招远市，当前职务：无，当前职称：经济师，学历：大本，研究方向：土地与经济.