浅论国有资产流失公益诉讼制度

王倩

【摘要】公益诉讼是法律监督的一种形式，是法律监督职能的延伸。文章认为，从法律经济学的角度来看，如果检察机关建立公益诉讼制度，社会收益将大于诉讼成本，可以实现资源优化配置。公益诉讼制度的每一项机制必须从诉讼成本与社会收益角度予以全面权衡，才可使公益诉讼制度的预期价值得到较好实现。

【关键词】公益诉讼制度；法律经济学；诉讼成本；诉讼收益

近年来，国有资产流失现象日趋严重，建立公益诉讼制度的呼声越来越高。一项法律制度的设立与执行，需要考虑如何优化配置资源，以实现社会效益的最大化。法律经济学是以经济学的理论和方法来研究法律制度的效益与价值的学说。本文以经济学中的成本与收益理论作为切入点，以法律经济学的视角，分析和阐述公益诉讼制度在若干领域的构建。

一、公益诉讼制度的成本分析

经济学意義上的成本，指经济主体为了达到预期的特定目标而必须付出的人力、财力、物力以及时间代价等相关耗费，不仅指可用货币衡量的商品和劳务等有形物，还包括占用的时间、消耗的精力乃至放弃的机会，等等，可分为现实成本和机会成本。机会成本的存在归因于人类社会资源的稀缺性：人类社会的资源总是有限的，一定量的资源如果用于甲用途，就不能用于乙用途，所谓“鱼与熊掌不可得兼”的情况时常存在。人们在决策时总是追求机会成本的最小化，力求使现行的选择最大限度地优于所放弃的另一种选择。

法律经济学的成本理论主张诉讼也是一种投入和产出并存的类经济活动，为了追求核心目标——社会公平与正义的实现，诉讼也要付出一定的成本。诉讼成本指国家和诉讼参与人为了实现一定的诉讼目的，在实施诉讼行为的过程中所支出的各种损耗的总和。公益诉讼成本，即在实施公益诉讼行为的过程中所支出的各种损耗的总和。

在国有资产产权变更日益频繁的今天，因企业内外部的原因造成国有资产流失现象大量涌现，有统计资料反映，我国国有企业，特别是国有中小型企业所有者权益损失十分严重，国有大、中、小型企业损失占净资产比重分别高达15.2%，59.4%，和52.8%因此，建立国有资产公益诉讼制度势在必行。国有资产公益诉讼制度的成本主要体现在以下几个方面：1.调查取证与出庭诉讼需要付出成本。国有资产流失是因行为人的故意和重大过失造成的，渠道复杂，形式多样，且行为具有很大的隐蔽性和专业技术性，因此，对国有资产流失开展调查取证需要投入大量的人力、物力、时间和经验知识；国有资产流失案件一般需要经历较繁复的诉讼环节与较长的诉讼时间，会消耗诉讼人很多的精力、财力和时间。2.诉讼费用的支付需要付出成本。国有资产流失诉讼行为需要一定的法律专业知识，大多数诉讼人要聘请律师，而且要交纳诉讼费。国有资产流失的数额一般较为巨大，诉讼费用会很高。3.存在诉讼风险成本。侵犯国有资产的行为人大多身居要职，手握重金，有些甚至与黑恶势力相勾结，举报人及诉讼人有时要面临被打击报复的风险。

二、公益诉讼制度的收益分析

（一）收益的概念及特征

与成本理论相对应，收益理论也是经济学中的另一重要的组成部分。收益又称为“损益”，指的是经济主体在一定的时期内，在一定的成本投入下所实现的经营成果。其主要特征是：1.客观性。收益的计算是建立在实际发生的经济业务基础之上的实际获得的销售产品和提供服务的收入，并不是存在于观念之中的预测与推断的产物。2.相对性。收益是与成本相对应的概念，是以成本为基础和前提，依赖于成本的存在。现实生活中偶然发生的无成本的得利，不具备经济学上的意义，因此不能归入“收益”的范围。

收益也可区分为现实收益与机会收益。现实收益既包括以货币、物资等形式表现出来的利润与收入等有形物，也包括精神世界的享受与满足等无形的感受，都可以被人们所感知。机会收益指的是只有通过放弃其它某种收益才能取得的收益，其理念来源于经济主体追求利益最大化的“经济理性”，即企业或个人为了追求自我利益的最好实现，会以最大的努力去采取最能增进其利益的战略，只要存在能增进其利益的较好的办法，主观上决不会放弃较好的战略而去选择较差的战略。

（二）公益诉讼制度的收益

诉讼活动的收益存在层次性，可分为显性收益和隐性收益。显性收益表现在经济利益和精神利益等层次，诉讼可使已被扭曲了的社会关系得以恢复，让加害人受到惩罚，被害人得到经济或精神上的抚慰，社会秩序从而恢复常态，有利于创造更多的经济价值。对损害国家、集体或社会公共利益的行为提起的诉讼则能够更加直接地挽回国家、集体、社会所承受的经济损失，使诉讼的经济收益得到完美的体现；隐性收益表现在诉讼的核心目标层次，该收益体现在不可用货币衡量权利保障、公民自由、司法公正等价值追求上，是更高层面的诉讼收益。公益诉讼制度的建立符合法律经济学中的效益要求，是实现诉讼收益最大化的必然需要。

国有资产公益诉讼制度的收益表现为：1.通过公益诉讼，可以为国家和集体挽回巨额经济损失，使相关责任人受到法律追究，是对社会主义公有制的有力保障，可以实现非常可观的经济价值。如《检察日报》2001年10月21日头版报道：福建霞浦县检察院以原告的身份直接提起民事诉讼，状告该县工业国有资产经营有限公司非法转让国有土地使用权，法院判决转让合同无效，为国家挽回经济损失70万元；2.国有资产公益诉讼制度承认和确认了公民对国家事务的管理权利，是宪法原则和《宪法》中的基本权利在诉讼领域的具体体现。我国的国有资产归全体人民所有，对国有资产的管理和使用是人民管理国家事务的一个重要途径，当国有资产受到不法侵害时，实质上也侵犯了人民群众管理国家事务的权利，人民群众有权通过提起诉讼的形式来捍卫自己的权利。国有资产公益诉讼制度的建立确保了人民群众对国家财产的管理权；3.国有资产公益诉讼制度除了能带来现实的显性收益外，还具有潜在的隐性收益。作为一种特殊的公共权利保护方式及公民的一种道德义务，国有资产公益诉讼制度能够增强公民作为国家主人的使命感和责任感，树立和维护“公共利益不容侵犯”的公平正义理念，让每一位公民都认识到自己是国家和社会的主人，树立起权利意识、责任意识、义务意识和法治观念，增强自己对国家制度的认知与情感，对国家与宪法的认同以及对国家的忠诚与信心。endprint

三、以成本收益分析方法看公益诉讼制度的构建

用经济学对成本与收益的关系进行探讨，实质目标是为了追求利润的最大化。众所周知，利润一收益一成本，要获得高额利润，必然降低成本、增加收益。而在法律经济学领域中，诉讼成本与诉讼收益并不是单纯地以利润为衡量依据的，因为两者除了具备经济因素之外，还都有着隐含的社会效应，这种社会效应不会通过量化的利润体现出来，也难以简单地用诉讼收益减去诉讼成本来计算。这些都决定了诉讼不能单纯地追求利润的最大化，而应该是以最合理的成本换取最佳的收益，实现法律效果与社会效果的统一。对我国而言，公益诉讼制度是一种全新的制度，在确立的时候，要充分考虑现有的法治基础和特殊的国情。

（一）公益诉讼制度原告主体问题

建立公益诉讼制度的首要问题是启动诉讼的主体——原告资格问题。在古罗马法中，任何古罗马市民均可代表国家提起维护社会公共利益的诉讼。美国1986年《反欺骗政府法》第二次修正案规定，任何个人或公司发现有人欺骗政府、索取钱财，有权以美国政府的名义控告违法的一方。德国《民事诉讼法》规定，检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及国家、社会公共利益的重大案件可以提起民事诉讼。可见在国外，公益诉讼的原告范围是相当宽泛的，除了国家机关，不特定的公民个人也具有提起公益诉讼的资格。然而，笔者认为，从诉讼成本与收益的角度考虑，现阶段我国国有资产公益诉讼宜统一由检察机关提起。首先，检察机关是国家的法律监督机关，负有监督全社会是否遵守法律的职责，当国有资产因各种原因流失而且诉讼主体缺位时，检察机关有义务对此情况进行监督，并采取相应的措施进行补救，体现了国家干预的原则，有利于实现社会公平与正义。其次，由检察机关提起国有资产公益诉讼有着其自身的优势，与其他机关、企事业单位、社会组织和个人相比，检察机关拥有成熟的司法追究制度，具备专业化的人员和丰富的办案经验，无论调查取证还是出庭支持起诉，都有着无可比拟的优越性，这些都会减少公益诉讼中的成本消耗。再次，检察机关行使公益诉讼的起诉权，是司法权力对行政权力的制约与补充，有利于降低行政成本。当前，由于部门利益的驱动，一些有利可图的领域成为诸多行政权力竞相追逐的对象，而对于无利可图的诸如国有资产公益诉讼等领域，则关注不够，甚至消极不作为。因此，在行政救济缺位的情况下，由检察机关作为最后的保障，承担起维护公共利益的责任，是非常必要的。最后，如前所述，公民个人诉讼能力相对不足，可能出现滥诉的情况，因此在现阶段如果采取公民均享有国有资产公益诉权的做法，从成本意义上来说尚不适宜。

（二）公益诉讼制度的举证责任

在公益诉讼中，举证责任必须从成本与收益的角度专门研究。如前文所述，企业国有资产流失是行为人故意和重大过失造成的，渠道复杂，形式多样，行为具有极大的隱蔽性。从近年来国有资产流失的重大案例情况看，在国有资产管理、经营的各个环节都有所表现，许多活动是借国企改制、产权转让、资产重组等经济改革过程的一些环节进行的。企业国有资产运营决策权、财务的管理权一般控制在高管人员手中，具有隐蔽性，局外人很难测定。如果完全由检察机关进行取证，从诉讼成本的角度来看是非常不经济的，法律应对处于弱势地位的原告一方降低举证责任要求。检察机关只要能证明国有资产利益遭受或者可能遭受损害的事实存在，只需提出国有资产受侵害行为的初步证据，证明进入司法途径的合理性、迫切性，即可以获得请求支持，即在我国公益诉讼制度的构建中，举证责任的承担应实行举证责任倒置，使起诉方的举证责任得到减轻，使诉讼成本在原告与被告之间做出合理的分配。endprint