行政约谈法治化

王彦祺

【摘要】行政约谈制度的兴起在行政执法领域得到广泛的认可，其柔性的执法特点充分体现了行政软法化的新型行政模式，显示了建设服务型政府的内在诉求。文章认为行政约谈制度具有较充分的法理依据，其降低了行政执法的成本，体现了公益与私益、权力与义务的平衡，使得行政执法更加民主化，公法與私法在一定的领域得到了融合。

【关键词】行政约谈；法治化；法理

行政约谈在现实行政执法的多个领域中已得到广泛的应用，但由于学理界将行政约谈分为不同的类型，例如决策参谋型、纠纷协调型、违法预警型等多种类型，所以其倾向的法律属性也有些许的差异，不同学者亦有不同的看法，本文所论述的行政约谈制度，主要以违法预警型为主。

一、行政约谈性质界定

（一）行政约谈的法律性质界定

行政约谈自出现以来，其行为性质就颇受争议，由于立法的滞后性，并未对行政约谈的行为性质在法律上予以明确地定性，有些学者将行政约谈制度看作是“政府对市场经济的一种干预”。甚至有人对此种干预持反对态度，认为其会打破市场的原有秩序，扰乱市场的自我调节能力。有些学者则认为，行政约谈制度与传统的行政执法模式中的行政指导行为属于同种方式，即在一定的建议、引导作用下使行为人采取一定的作为或不作为的方式来达到行政执法的目的。但上述观点所涉之面过于偏颇，首先就第一种观点而言，所有的行政约谈并非均采取实体上的约谈，在大数据的背景下，网络约谈已成为当今执法的一种潮流。而且行政约谈制度所实行的领域并非都涉及政府对市场的干预，例如税收征管。其次，笔者对于第二种观点也不予认同，行政指导过程中具有一定的利益诱导因素，而行政约谈的行为并不具有利益诱导因子，其只是在平等协商的基础上先约后谈的一种制度。因此，笔者看来，行政约谈制度是行政机关对于行政相对人在特定的行政活动中可能出现的违法行为或已经出现轻微违法的行为的一种事前的审查预防机制，其具有新型性和独立性，既不是政府对市场经济的干预，也不同于行政指导行为。

（二）行政约谈的执法方式界定

行政约谈是一种非强制性的行政执法行为，其最大特点在于它的柔性执法方式。与其他依靠国家强制力而实现的行政处罚与行政强制等刚性执法存在明显区别。行政机关与行政相对人在平等的基础上，采取劝告、建议、警示、告诫等柔性方式达到预防违法行为发生的目的，当然，在此过程中我们不可避免行政主体由于其身份的特殊性，而给行政相对人造成一定心理上的压力或造成一定的法律影响，但在行政约谈的过程中，行政机关并不要求行政相对人强制的接受或服从，即行政相对人可以自愿的接受或不接受，这充分体现了传统行政模式向“协商一合作”的行政模式转变。行政约谈虽作为一种非强制性的行政执法方式，但这并不阻碍其效力的实现，其在一定的层面具有警示、告诫的作用。

二、行政约谈法治化之法理探析

（一）法经济学之成本利益探析

1.执法上的效益成本

首先，在执法人员层面，行政约谈制度只需两个左右的行政人员即可完成，双方主体在平等的基础之上，通过协商、劝告等方式进行，换言之，行政约谈制度大大减少了行政主体在行政监督管理活动中监督管理成本。其次，在执法方式上，强制性行政执法方式，行政机关需对与行政违法行为相关信息进行收集，对符合听证条件的，应按照法定的程序举行听证，而行政约谈制度则无相关成本支出。再者，在执法程序上。行政约谈制度对于违法情节轻微的事项，可采取网络约谈的简易程序进行，较为复杂的则约定特定的地点进行面对面的约谈，两种程序相对于其他的行政执法方式而言更具效率。简言之，行政约谈制度在相同的行政执法目的的背景下，能以较少的人力、物力和财力达到最优的行政执法效果，实现行政资源的合理配置。

2.手段上的效益成本

行政约谈制度作为一种新型的执法方式，其充分体现了成本效益的理念，除了在执法上节约了行政资源外，其在手段上也起到了事半功倍的效果。采取柔性的方式，运用警示、告诫的方式，使行政相对人认识到自己行为的违法性而停止相关行为，将行政违法行为及时的遏止在事前，不仅减少了政府的行政执法成本，企业的生产经营成本也随之降低。举例来说，对于不符合食品安全的产品，一旦投入市场，政府将采取多种途径，浪费较多的行政资源对此批违法产品予以处理，对违法企业予以处罚，不仅如此，企业在生产此批商品的过程中所投入的成本将得不到利益的回报，甚至需再投入较多的成本对此批商品予以召回或销毁。因此，行政约谈制度作为一种事前的防范机制，在手段上不仅对行政主体的成本进行了合理配置，也对企业的成本效益起到了促进作用。

（二）执法方式及理念的转变

行政约谈制度是行政执法方式的重大转变，其充分地兼顾了法理与情理，一方面，其依据双方意思自治，合理选择的原则，使得行政执法方式更加切合民意，在实现行政目的的进程中，更有利于行政目标的实现，突破了传统的行政法中将行政意志强加于行政相对人的局面，缓和了双方的对立矛盾。另一方面，行政约谈制度在行政主体与行政相对人之间建立了有效的沟通机制，除解决当前问题外，还能有效地反馈出行政监督管理过程中的其他潜在问题，有利于通过民主的途径来查找自身的不足。民主性是法治的价值基础，公民在行政管理中的有效参与使得行政的执法方式得以向民主化的轨道转变，公民的主体地位得以充分的实现，行政决策更加的倾向于民生，更加规范化、科学化。除此之外，行政约谈法治化也是实现行政法治，转变执法理念的体现。首先，从行政法的基本要求来看，行政主体的行为必须合法且合理，依法办事，无法依则不为，行政约谈制度要想成为行政执法的重要手段，必须将其纳入到法治化的轨道当中，在法律中予以明确的规定，这是行政约谈法治化的根本要求。其次，行政约谈使得行政执法理念得到重大转变，在传统的行政法模式中，行政主体大多采用单方的“命令一控制”的刚性执法，而行政约谈制度则在行政双方相互尊重、平等交流的基础上进行，使得新型的行政约谈制度的柔性执法更具实质意义上的正当性，使得此种意义上的行为更加民主化。endprint

（三）法益的平衡

1.公共利益与私人利益的平衡

公共利益的维护与私人利益的兼顾一直是法学界所亟待解决的难题，处理好二者之间的关系，做到利益平衡是我们所追求的目标，在当代的行政执法模式中，国家的强制力需赋予行政机关一定的行政监管职能，从而更好地维护国家利益和社会利益。但公民的参与权等私权利在此过程中亦不容忽视，公民私人利益的维护是实现公民行政监督和制约的重要保障。均衡二者的关系是行政执法有效执行的重要因素。行政约谈制度使得双方在“协商一合作”、法律地位平等的基础上实现行政监管的目的，公民的有效参与使得行政约谈制度实现了公共利益与私人利益的均衡，改变了以往行政相对人只作为被管理对象，此种非强制性的手段，能较好地吸引行政相对人参与到行政的过程中，从而在保证私人利益的同时，实现行政目的。

2.权利与义务的平衡

所谓权利与义务的平衡亦可称之为权力与权利的平衡，国家权力的监督是行政法治的重要内涵，公民权利的保障也是法治进程中的重要内容。在行政约谈的过程中，行政相对人可对行政主体的约谈行为提出质疑与反问，并可通过相应的途径充分地维护自身权利，换言之，在行政约谈这种新型的行政执法模式，行政相对人对于行政机关的行政公权力行使不必强制地服从。当然，这并不意味着可任由行政相对人不承担任何后果的情况下随意选择，在确有必要的情况下，行政机关会采取后续的措施来保障行政目的的实现。因此，行政约谈制度使得权利与义务在一定的限度内得到平衡，协调了行政执法过程中可能出现的利益>中突，实现了多方的博弈，形成对策性的均衡，为非强制性行政执法手段提供了理论上的依据。

（四）公法与私法的融洽

行政约谈过程中，双方主体在平等的基础上进行协商，遵循着意思自治、自由决策的原则，使得行政约谈制度更加地倾向于私法领域的关系，随着公民权利的重视度不断提高，在许多的领域已经突破了传统行政法的束缚，实现了公法法律關系向私法法律关系的转变，但无可否认的是，行政法作为典型公法性质的法，在实现与私法融洽的同时，仍应不忘其本质的公法属性。因此，行政约谈制度有效地结合了行政监管与服务型行政的双重属性，在协商合作的新型行政法模式下实现了市场监管与违法行为预防的结合，从而实现了行政执法的目的。

三、结语

行政约谈行为作为新型的非强制性的行政行为，符合我国建设服务型政府，推行新型的“协商一合作”的行政执法方式的要求。虽然其在严谨性、责任的承担等各个方面均受到学者的质疑，但我们不能否认其法律上的重大意义，一个新的法律制度的产生需要社会的长期实践与严密的证成，行政约谈制度亦不例外。在法律上，此种柔性的行政执法手段应当得到与行政指导、行政合同、行政调解等非强制性行政行为同等的对待，肯定其在行政制度上的独立性地位。endprint