城镇化过程中土地冲突暴发诱因及根源探析

张婷　郎晓娟

摘要 随着城镇化的快速推进，城镇建设用地需求不断增加，土地冲突问题日益凸显并呈现加剧的趋势。对土地冲突原因进行探讨分析，有助于加深对土地冲突问题的深层次认知，为地方政府制定发展规划提供科学依据。本文主要运用文献资料法、归纳总结法对土地冲突中相关利益主体和引起冲突的客体（土地）进行了具体分析，对中国城镇化中土地冲突暴发诱因和深层次原因进行了整理归纳。

关键词 土地冲突；城镇化；利益主体；诱因；根源

中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）15-0283-04

Abstract With the rapid development of urbanization，urban construction land demand is increasing，and the problem of land conflict has become increasingly prominent and intensified.The study of the causes and sources of land conflict can help to deepen the deep cognition of land conflicts and provide scientific basis for the local governments to formulate development plans.In this paper，it mainly used the methods of documentary and induction to analyze the relevant stakeholders and the objects of conflict in the land conflict，and also summarized the causes and deep reasons of the land conflict in China′s urbanization.

Key words land conflict；urbanization；interest subject；cause；source

据国家统计局资料显示，从2000年开始，中国城镇化率以平均每年1.32%的速度上升。2000年以后的15年来，中国城镇化率增长了20%。城镇化进程的快速推进，使得土地利用需求持续上升。土地利用在推动中国经济快速发展的同时，也伴随着土地利用矛盾的加剧。谭术魁等[1]通过线性回归模型揭示了城市化与征地冲突间的关联性，研究发现，中国各省市征地冲突发生率与城市扩张速度成正比，与人均耕地面积成反比。城市快速扩张被认为是导致土地冲突的重要原因。

为什么城市快速扩张会导致土地冲突的发生？其具体的诱因和根源是什么？又该如何得到解决？国内外学者对相关问题进行过大量的研究。

本文主要通过文献分析法和归纳总结法，对农村土地冲突原因进行研究综述，重点关注在城镇化进程不断加快的背景下，各利益相关者在土地利用上发生冲突的诱因及其深层次原因。

1 土地冲突的概念

土地冲突到底是什么？至今国内外学者对土地冲突的概念仍旧未做出统一、准确的定义。land conflict是国外学者经常用来表土地冲突的词语。国外学者Patrick Nantel将土地冲突描述为基于土地客体而引发的各种社会矛盾与现象的综合，是一定时空尺度下土地利用格局在某一方面的突出表现。Campbell等[2]在研究了肯尼亚放牧、农作物以及野生动植物保护等方面的矛盾后，解释土地冲突是各种土地利用方式对于稀缺水土资源的竞争。国内相关研究学者对土地冲突的表述也有所差别，于伯华等[3]将土地冲突表述为在土地资源利用中各利益相关方对土地利用的方式、数量、价值等方面的不一致、不和谐以及各种土地利用方式与环境方面的矛盾状态。谭术魁等[4]对土地冲突表述则是单位或个人围绕土地发生的过激行动。总的来说，土地冲突是单位或个人为了取得、捍卫、行使土地权益或者排除他人干预而采取的谩骂、中伤、聚集、斗殴、对抗并造成人员伤亡、财产损失或较大社会影响的过激行为。

2 土地冲突相关利益主体分析

2.1 利益相关主体类型

梅东海[5]将土地冲突主体类型大致分为农户—农户或村—村、农户—村民小组、农民—基层组织及干部、农民—较高层政府及其土地主管部门、农民—资本持有者。每类在方式、政治特征、争夺目标、利益诉求特征上均有所差异。王庆功等[6]将农村土地征收利益相关主体分成3类：中央政府和地方政府—农民、农村集体经济组织—农民、用地单位（企业或开发商）—农民。喻 林等[7]认为土地冲突主体类型有4类：农民—农民、农民—村委会、农民—政府、农民—开发商等相关企业利益获得者。由于主体间价值目标和利益需求不同，主体间存在利益博弈现象，而土地冲突是利益主体博弈过程和结果的表现形式。

2.2 利益相关主体角色

土地作为制约城镇发展的稀缺资源，征地所牵涉到的巨大经济利益成为了各利益主体争夺的目标。实际上，征地过程中所涉及的利益主体主要有政府、农村集体经济组织、农民和资金持有者这4类。其中，政府有中央政府和地方政府2个层次，村集体经济组织有乡镇、村和村民小组3个层次[8]。

农村集体经济组织是政府与农民之间的信息传递者和管理者，兼有委托人代言人与政府行政组织的混合功能角色。

资金持有者指用地单位、企业或开发商等，只与地方政府形成买卖交易关系而不用出面与农民直接讨价还价。

中央政府与地方政府是土地政策的制定者、管理者和执行者，但两者关注的方向有所不同。中央政府更多关注的是带有全局性、战略性的宏观目标。地方政府更多关注的是地方经济发展、财政收入、就业等短期目标以及与职位提升有关的政绩[9]。对于地方政府征地的动机在中国学术界有2种看法，一种观点认为，政府利用公权力征用农村土地是为了公共利益的需要，但是由于缺乏对公共利益的清晰界定，政府會滥用对土地的征地权；另一种观点则认为，寻租行为是政府征地的主要目的。政府通过寻求租金最大化来获得资本积累[10]。endprint

2.3 利益相关主体博弈关系

有关土地冲突利益主体关系研究，国内外学者主要基于理性经济人假设的博弈论视角。Eddie C.M.Hui等[11]建立了3个创新博弈模型，即征地冲突的动力模型、土地违法违规的博弈模型、土地黑市的博弈模型，以此来分析中国快速城市化过程中土地冲突出现的原因。邹秀清等研究构建了中央政府、地方政府、农户三者在征地冲突中的博弈模型，探讨各博弈方土地征收行为策略及其利益差异和征地冲突发生的可能性。

农户—农户之间利益博弈冲突多由土地流转、土地边界不清所引发。自2000年始，随着农业税改革实施和完善，土地的收益提升，由土地增值带来的土地流转等纠纷成为农民与农民之间冲突的新导火索。

农民—地方政府之间利益博弈。谭术魁等[4]通过研究构建中国征地冲突博弈模型，分析失地农民与地方政府间利益博弈关系表明，地方政府违法征地行为与农户抗争行为呈反比关系。中国城镇化进程中，土地冲突集中表现在地方政府和农民之间，比较集中地反映在土地的征用（收）和确权上。政府征地与农民维权的利益博弈过程必然会产生征地冲突，借助利益认同与身份认同的双重叠加产生的心理推动力，失地农民在资源动员和社会建构过程中，使征地产生的权益损害不断被社会公众关注，在经济、社会及政治多方面诱因作用下，随着导火索事件的出现，又会促使征地矛盾升级演化为对抗性冲突。

农民—村集体经济组织的利益博弈冲突具有直接和间接性。直接性表现为村集体作为农民利益的集体代表，村集体之间的利益应该是一致的。然而，村集体在某种程度上是经济人，加上制度的不完善，可能会出现村集体损害农民的利益的行为，这主要表现为村干部在征地过程中的以权谋私。Laurie Yung等[12]认为乡村社区组织因享有地方利益的特权，会使其在社会地位和公平性方面更优于乡村成员，从而更容易与乡村成员引发冲突。间接性表现在行政包干上。郭亮[13]运用调查分析的方法研究发现，当前在农村土地征收领域，一些地方政府为了避免与农民发生直接冲突而导致矛盾激化、冲突升级，常采用行政包干方式来完成农村土征收工作，即通过权利和责任的双重下放，将其中复杂事务承包给村集体组织（如村委会）来完成，使得土地征收中矛盾发生在农村内部，于是农民就把不满对象转移至村集体组织而非当地政府。

农民—资本持有者之间的利益博弈，常涉及到地方政府的参与。两者的冲突集中体现在土地征用补偿价格上，地方政府在对土地征用以及集体建设用地流转问题的态度上是偏向资本持有者的，资本持有者追求地价最优和利益最大化，政府追求城市化目标和地方经济发展。选择合作博弈使双方都可以受益。但是这却与农民的地权促进取向存在明显的冲突和紧张。在这博弈中，资本持有者凭借经济优势并且在地方政府的干涉下会处于明显的优势地位，而农民则处于劣势地位。因此，两者不可避免地会存在利益冲突[14]。

3 土地冲突暴发诱因及其根源

3.1 土地冲突诱因

谭术魁[15]是中国较早研究土地冲突的学者。他从宏微观方面着手，认为征收土地不遵循法定程序、非法强行征收土地、土地征收补偿不合理、乡政府和村委会及少数干部行为失范以及地方政府对征地纠纷与冲突管理缺乏成效是土地冲突的诱因。Eck Kristine[16]认为存在竞争管辖权的发展中国家更容易发生公共土地冲突，法律权威及制度的相互矛盾更加剧了土地冲突的程度。蒿婉姝等[17]认为农村征地过程中的阶层冲突是土地冲突的原因。孙月蓉等[18]认为转型期即城镇化进程中，土地资源天然局限性、农村土地制度设计缺陷和村民自治模式的局限性是土地冲突的诱因。宗族属性，祖业观与法律产权的混淆会诱发土地纠纷。

3.2 土地冲突的根源

不同的土地权益主体在争取土地权益過程中矛盾激化，进而产生了对抗性的互动过程，与土地相关的各方主体的利益之争是引发土地冲突的根源[19]。刘 刚等[20]认为乡村公共权利与权威缺失是农地纠纷频发的根源。顾书桂[21]认为土地冲突根源是城镇劣质土地财政。李锐认为制度原因、法律原因和社会历史原因是土地冲突的根源。

根据以上土地冲突诱因和根源的总结，下面重点对土地财政、法律原因、制度原因、文化原因4个深层次原因进行综述。

3.2.1 土地财政。城镇化的推进过程中带来了土地增值，农民希望通过土地带来更大的利润。但在土地的经营式开发中，围绕着土地征用补偿而产生的期望与现实的巨大偏差，导致了农民强烈的被剥夺感。在土地资本化过程中，土地的高价值与农民低补偿金，巨大落差导致了农民强烈的利益分配不均意识，是造成土地冲突的主要原因[22]。其根源是劣质土地财政，以牺牲中国城镇中低收入消费者的基本居住权益为代价。农用地征用（收）为城镇土地后，城镇政府依据城镇土地的国有权和普通住宅需求刚性制定普通住宅用地的垄断高价，巨大的城乡土地价格差，造成农民强烈的被剥夺感和怨恨感，从而产生征地矛盾进而升级演化为对抗性冲突[20，23]。

3.2.2 法律原因。新中国成立以来，中国制定了一系列法律、法规和规范性文件。涉及到土地方面有《宪法》《土地管理法》《村民委员会组织法》《农村土地承包法》《土地管理法实施条例》等。但是这法律法规之间存在冲突：一方面，法律对农村土地产权规定较模糊，村内集体经济组织、农民集体或村民小组组成的多级所有权主体，使农村集体土地所有权权属不清，矛盾突出；另一方面，我国关于征地目的范围的法律规定相互矛盾。这就会使法律陷入两难境地，也必然会带来实践中的混乱和公共利益滥用行为，其结果是纵容了政府的制度性寻租行为，导致政府征地行为缺乏规范，进而侵害农民的土地权益，诱发土地矛盾冲突[24-25]。

肖唐镖[26]按时间轴划分了政府维稳工作3个阶段，通过3个阶段表现出来的矛盾冲突特点发现，有关处理土地矛盾的工作法制化进程也极为缓慢，并且相关土地法律不健全，缓解土地冲突工作有时只能依靠文件、政策而不是法律。另外，对中美两国在征地补偿法律规定进行比较发现，我国现行立法对被征农民征地补偿具体细节上的法律规定是含糊不清的，这在一定程度上导致征补双方矛盾多发、土地冲突对抗升级[24-27]。endprint

3.2.3 制度原因。制度是关系国运兴衰的根本大计，当一个制度自身的设计存在缺陷或缺乏制度运行的基本条件而难以推行时就会产生矛盾。农村土地纠纷的大量暴发存在制度上的原因。

Mascarenhas M[28]根据定性分析认为，一个成功的公共规划过程必须有公平的代表性、适当的政府资源和以共识为驱动的合法性这3个部分组成。曹培忠认为土地问题引发的暴力事件已经成为社会公害，由于制度救济不力形成了中国独特的失地难民。当前中国土地制度本身相互背离是导致农村地权冲突的重要原因，要真正减少农村地权冲突，需要通过政策调整赋予整个社会统一的产权认知维度[29]。土地制度设计缺陷是导致土地冲突的根源，其中包括农村土地产权不清晰、征收制度中权力被滥用和农村社会保障制度缺位等多个方面。

（1）产权不清晰。中国现行的农业用地产权制度是农村经济体制改革初期确立起来的，主要形式为家庭联产承包经营，仅仅解决了土地的经营方式，并未解决土地的产权关系。在现行家庭承包经营制中，缺乏严格界定土地的所有权和使用权，未形成明确的产权关系。这种制度中隐含着内在的矛盾和冲突。伴随着城镇化的推进，其深层矛盾及缺陷便逐步地显现出来[30]。

在产权界定方面上，郭亮通过实地调查发现，当前农村土地产权界定的地方性规则与法律界定规则之间的冲突日益增多。黄鹏进[31]通过不同学科对农村地权冲突的文献研究，发现经济学与法学有着相似性，都有土地产权的清晰界定、修订土地产权性质的法律表述，如何增进法律条文之间的内在衔接是减少土地冲突的关键。紧接着黄鹏进又进一步研究发现，一个社会的产权界定并非源于法律文本，而是依据当事人在互动中约定俗成、共同认可的社会性合约。现实中人们一旦没有遵循相同的产权界定规则，地权冲突便因此而生[30-32]。

（2）征收制度中公权滥用。《土地管理法》《土地管理法实施条例》等均指出农村征用（收）方案应听取农村集体经济组织和农民的意见，但对不同意见采用的决定权，在于审批征地的市、县人民政府。可见，在土地征收过程中，法律虽赋予被征地农民对土地征收的目的、方案等表达意见的机会，但显然此种表达机会并没有实现农民对拟定的征地补偿、安置方案的参与权，这剥夺了农民的知情权、协商权、参与权。很容易使一些地方政府或少数干部在利益驱动下违规操作，造成公共权力的滥用。此外，村民自治制度也不完善，村民自治缺乏监督机制，在金钱物质等利益面前，村民自治逐渐演变成村干部独治，村干部忽视村民权益，对法律要求必须召开村民大会讨论的事项，如集体土地的处置、征地补偿款的使用等，擅自做主、中饱私囊，从而引发土地冲突[18，25]。

（3）农村社会保障制度缺位。土地是农民的命根子，土地对农民具有生存的保障，可以带来安全感。如果完善的社会保障体系能给予农民同样的安全感，土地冲突事件自然会减少。社会保障是有效的社会风险化解机制，是国家通过公共权力向民众提供公共服务，满足民众社会需求的社会政策措施，是稳定社会发展，获得合法性认同的重要方式[33]。当前农村社会保障体系并不完善，尤其在城镇化发展过程中，政府征收农民土地过程中，对被征农民没有给予完善的社会保障（比如养老、就业等），有的地方可能只给予一次性征地补偿金，但这些补偿金不足以保障失地农民的基本生活，农民不满情绪不断积累，进而暴发了土地冲突。

（4）民间习俗和惯例意识固化。传统的民间习俗、惯例在村级土地制度实施中产生了重大影响。国家的正式制度与村庄中各种非正式制度既相互冲突又相互补充。G Aldashev等[34]认为习惯会对法律制度产生强大的阻碍。很多学者进行实地调研发现，村民普遍存在祖業观、村落成员权和生存伦理权的意识，农民的地权观念深深扎根于传统乡土社会中，同时社会主义制度遗产作为一种路径依赖，也导致了新的地权纠纷。这是一种特殊的对土地所有权的想象。在城镇化建设需要征收大量土地的背景下，混淆了祖业与私产，处理不好祖业权与法律产权的观念冲突，土地纠纷就难以得到根本解决[34-35]。

4 结语

在城镇化推进过程中，土地冲突多是群体性、多层次、复杂化的，有可能升级为更激烈的对抗冲突。世界各国现代化历史经验表明，能否有效地化解土地冲突问题直接影响到一个国家从传统社会向现代社会的转型。因此，对土地冲突在城镇化进程中暴发原因的探析具有重要意义。一方面有助于加深对土地冲突问题的深层次认知；另一方面为地方政府制定发展规划提供了科学依据，有助于推进城镇化的发展，促进社会转型平稳发展。

此外，土地冲突在城镇化进程中暴发原因的探析带来以下启示：一是地方政府、村集体组织、农民和资金持有者等多主体在土地利用博弈过程中要找到利益平衡点。建立相关利益主体在内的冲突协调机制，释放农民的话语权，多听取回应被征地拆迁的农民在土地冲突中的利益诉求。二是政府需找到化解矛盾的切入点，科学地进行政策和制度设计，完善我国土地相关法律、法规，社会保障体系，使利益相关主体在征收土地的过程中，做到有法可依、有法必依、违法必究。三是农民要学会用法律保护自身合法权益，同时，被征地拆迁农民要增强社会适应能力，提升自身生存技能，转变传统土地认知。

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