灌溉水价策略对节水灌溉的影响规律及水价改革对策与建议

王兴建，严 涛

(贵州省水利水电勘测设计研究院，贵阳 550002)

灌溉水价策略对节水灌溉的影响规律及水价改革对策与建议

王兴建，严 涛

(贵州省水利水电勘测设计研究院，贵阳 550002)

在我国水资源日益紧缺的现状下，合理的灌溉水价策略可以从管理的角度有效促进我国节水灌溉的推行。文章从经济学角度、市场角度、生态环境角度、政治角度方面等阐述了灌溉水价的定价原则及方法，采用经济学理论分析了不同水价政策对灌溉用水量的影响规律，探讨灌溉水价变幅对水管部门财政、灌溉农户接受程度和国家粮食安全的影响。指出了现今我国灌溉水价的若干问题及改革措施。

灌溉水价；灌溉用水量；节水灌溉；水价政策；水价改革

0 引 言

中国是世界上典型的农业大国，水资源时空分布不均是我国水资源分布的典型特征。我国农业灌溉用水量占到用水总量的70%以上，但灌溉水利用效率却相对较低。在缺水问题日益严重的趋势下，制定合理的用水策略及在节水前提下定制合理的灌溉水价成为节水及高产的典型的博弈问题。文章围绕着灌溉水价制定方案，用水水价、灌溉节水效益和农业收入间相关关系，我国灌溉水价主要问题及相应的水价改革策略与建议等几个方面对灌溉水价策略及节水效益相关关系进行探讨，旨在为灌溉用水水价制定及水价改革提供相应的借鉴，建立可持续发展的灌溉用水补偿机制及相应的政策方针。

1 灌溉水价定价方法及原则

随着人类社会的进一步发展及水资源的逐步稀缺，水资源在不同用水区域具有不同的价值体现。在当今社会经济体制下，其水资源合理配置、有偿使用及水价定制(改革)成为当今热题，而其基础在于水资源产权的落实与水资源价值市场量化。国外水资源价格研究兴起于20世纪70年代的西方国家，国内外学者综合水资源科学与经济学价值理论等相关理论，提出了若干水资源价值与价格评价方法。

1.1 影子价格模型

影子价格模型又可称为效率价格或者最优计划价格，该理论反映了社会运行在最优理想状态下的社会劳动消耗与资源稀缺程度对目标最终资源或产品需求的价格《参考文献：基于影子价格模型的水价计算》。影子价格价格高，表明该资源的稀缺程度较高，增加该种资源所带来的直接经济效益就会更大。

1.2 边际机会成本法

边际机会成本其计算方法是在市场经济达到供需平衡时，自然资源例如水的边际成本定价可以认为是增加输出单位用水量所带来的整个社会经济总成本的增加量。该方法的核心为题落脚于利用经济学原理衡量强行使用自然资源所带来的社会的负面经济效应与环境效应，通过评价这些效益的损失定价稀缺自然资源(例如水资源)的市场价值。

1.3 替代费用法

替代费用法针对于水资源的有限性以及稀缺性等特征，为了保证水资源或类似的自然资源等循环再生自然规律持续延续下去，人类所需付出的额外成本及相应维护代价用以表示水资源的价值，替代费用法的实质是反映了水资源的再生成本。

1.4 供求定价法

供求定价模型的前提假设是水资源的市场价格折射出了水资源作为商品水的经济价值，根据其市场供需关系计算水作为一种流动商品的经济价值，但由于商品水作为一种准商品状态，收到市场、地域、生态环境等多方面的干扰，难以获取其准确价值，且未有考虑水资源使用的功能，因此该供求定价模型还需进一步增加相应干扰因子。

1.5 完全成本法

完全成本法是指根据开发水资源所付出的抽取、净化、输送和排水产生的工程成本、资源成本和环境成本等所拟定的水资源价格。在该模型中，水利工程作为取水和供水媒介本身作为商品，用以推算其产物水资源的价格。在现今我国行政体制下，该模型是最易接受、容易实施的对水资源的定价方法。

水是农业生产的生命之源，由于降雨分布的时空随机性，雨养灌溉并不能满足作物时间空间的需要，因此水利工程既需要供给居民生活用水和工业用水等，又有供应粮食经济作物灌溉和水产养殖用水等需求。按现行的国家农业产业政策和水价政策来讲，主要采用完全成本法进行水价定制，该方法定制过程中考虑水利工程的日常维护花费，同时又要考虑农业生产需求、节水灌溉需求和农户接受程度等因素，因此需要折中农业用水供给者、农业生产者和供水服务外部成本等多方面因素全面考虑。部分国家对于水价制定的方法与原则如表1所示，农业灌溉水价的制定涉及整个社会发展的多方面因素，仅仅从经济学角度、市场角度或生态环境角度去衡量灌溉水价是片面的，应结合政治经济学、不同地区水文状况、历史、社会、文化等视角全方位综合考虑该问题。灌溉水价的制定应遵循着成本回收、农户可承受性、水资源持续利用、高效配置和公平公正的原则，保证水资源在有效利用的同时使农业生产最大化，同时兼顾水资源的持续利用。

2 水价政策与节水灌溉效应相关性规律

农业是我国国民经济发展的基础，对于我国国家物资战略具有重要意义，这决定了我国农业灌溉水价的制定不可能完全根据水商品市场来决定，近几十年来国家对于农业灌溉水价的制定较其他国家相对偏低。

在我国精神文明建设发展的初期，农民节水观念与意识整体性偏低，导致在灌溉水价较低的情况下产生大水漫灌和水资源严重浪费等现象。同时，由于水管部门无法通过农业灌溉水价来提高单位财政收入，导致水利工程枢纽及灌溉排水系统管网等水利设施缺乏日常维修资金来源，进一步导致灌溉系统在输水过程中造成严重渗漏，陷入灌水效率低下等类似的恶性循环。除此之外，由于政府或水管部门考虑到农户的可承受状态，实际的终端水价低于成本水价，长期性亏损严重，影响了政府基层管理部门的主动性和积极性，制约了我国农业灌溉效率的进一步提高。因此，理论上来讲，适度增加农业灌溉水资源的价格可以提高水资源的配置效率，并能够更好地管理、创新以及对新型技术加以应用等，以便更好地优化资源配置，提高社会节水理念和水污染防治观念。

表1 各国家或地区灌溉水价制定模式

然而，进行农业生产的主体是农民，节水灌溉的主体人群亦是农民，农民在考虑作物产量的同时亦会考虑抬高的水价对自己经济效益的直接影响，灌溉用水将会有所节制，对节水灌溉有直接的促进作用。而当水价过高或过分离谱，农民从粮食种植上不能获取较为丰厚的经济效益，则农户可能会脱离农业生产，从事其他产业，长此以往，我国的农业发展多元化和粮食安全战略将会受到影响。

3 水价政策与灌溉需水量机理研究

农业用水的特殊待遇主要取决于灌溉费用、灌溉用水量、公共收入和农村福利之间的内在联系。绘制同一物价水平地区的水价与农业灌溉需水量关系，水价与农业灌溉水量相关性关系如图1 所示。

图1灌溉水价与灌溉用水量关系曲线，其中左图为高需水量-价格弹性系数，右图为低需水量-价格弹性系数

图中，Q=Q(p)是在既定地区农业需水量Q关于水价p的函数，图1显示了两种不同弹性需求下(图1左图中高弹性和图1右图中低弹性)的农业用水量-水价函数。需水量-价格弹性系数用公式可表示为：

εq=(dQ/dp)/(Q/p)

(1)

由图1可知，由水价调高导致的农户直接亏损为面积B+A；水价提升对水资源管理部门的直接效益是面积A-C。通过比较两种弹性需求下的地区可知，同样的水价的变动对农业用户及相关水管部门带来不同程度的亏损或盈利。高弹性系数下，水价上调给供水部门带来了较小的收益，而给农户带来的损失为B-+A，但对节水灌溉具有明显的效果；在低弹性系数下，水价上调大幅度提高了供水部门的收益，但对灌水用户同样带来了较大的经济损失。因此，该图阐述了针对不同需水弹性的地区，相同程度的水价改革或政策对灌溉水量、农民收入、水管部门财政收入和节水效益具有不同程度的影响。因此，针对不同地区合理绘制需水静态特征曲线对于指导农业灌溉水价政策具有重要意义。

然而研究表明，需水量-价格弹性系数εq并非一成不变的，而是会随着水价的调整而发生相应的改变。例如，当水价低于某个阈值后，农户需水量对于水价调整的响应幅度较小(图1右图)，农户将会维持现有的作物品质、灌溉用水量和劳动力输出不改变，在该种需水弹性系数下，调高水价的直接效应是农户损失转移至水管部门。当公共水管财政收入用于渠系维修、灌区管理及提高灌溉系统水分利用效率时，能够客观上促进节水灌溉的实施，使节水灌溉的发展进入一个良性循环，并保证水管部门管理行政资金来源，促进其管理驱动力；而当由调高水价而产生的水价财政收入用于其他投入时，则全部的水价上调则由农户承担，客观上等于减少了农户的农业经济效益，于农业的长期发展不利。当水价高于某个价格阈值时，如图1左图所示，较小的水价上调带来可观的节水量，此种情况下，为了更好地经济效益，根据水价上调幅度从小到大，农民则会采取以下4种措施：①种植抗旱作物(或低耗水作物)带代替传统作物抑；②或者转而种植高附加值作物，以便使灌水价值得以体现；③直接放弃农业灌溉；④放弃农业生产，耕地荒废进入其他低投入高输出产业。该种情况下，由于用水量的大幅减少，水价的提升未必对水管部门产生直接的财政收入，其取决于水量减低幅度与水价提升幅度的比率(图1左图中直线的斜率)，当农户采取措施③④时，水管部门财政收入或降至0，导致灌溉系统管理瘫痪，该两种情况对我国灌溉系统地正常运行及粮食安全战略的保证极其不利。

综上所述，不同水价下的用水量-水价弹性系数决定了水价政策的制定：针对不同情况的用水地区，如果水价政策旨在于增加水管部门的财政收入以继续用于灌溉系统的管理与维护，则水价的变幅应保持在需水量-价格弹性系数较低的区域，此时较高的水管财政收入伴随着较小的节水量；若水价政策的目的是节约农业用水，则水价变幅应在弹性系数较高的区域，然而此种情况下对于水管财政的增加甚微。对于政策的制定者来讲，在建立农业灌溉或用水费用之前，关键是搞清楚不同水价调整措施对于不同利益集体的反应，以及衍生出的各种不同的社会问题。

4 目前我国农业灌溉水价主要问题

4.1 终端水价与成本水价倒挂

由于农业灌溉用水商品性意识不强，且各地区水行政主管部门本着顾全农民利益为优先，在制定农业用水价格时将其压低，导致农业用水成本在农户心中的误区，误认为农业用水成本较工业及城镇生活用水要低，其实不然。在制定农业用水价格时，应全面考虑灌溉输配水系统的管理维修费用，如若不然，过低的灌溉水价会导致农业用水财政供给不到位，缺乏日常渠系维护及管理资金，降低渠系水利用系数，并会影响水管理部门工作创新的积极性与主动性，陷入恶性循环之中，于节水灌溉的实施不利。在需水量-价格弹性范围内，适当提高灌溉水价会增加水管部门对农业灌溉用水的财政收入，并能达到节水的目的。

4.2 用水量计量困难、收取率低，终端水价管理薄弱

过去几十年间灌溉用水收取通常实行按面积收费均摊的方式，在该种收费方式下，容易出现水资源过度浪费、农户节水意识不强等现象，因此改革终端水量计量技术，实行按时段收费、按量收费、超额加价等收费方式对农民的节水意识和水资源的节约大有裨益，这种终端计量能够保证水资源利用的绝对公平、合理和公正，从而降低收取灌溉水费的难度，然而该种计量技术取决于灌区水利信息化的发展。现阶段，由于灌溉渠系末端工程设施建设比较低端，导致灌水计量措施和水价改革等一系列科学措施难以施展。

终端水价是指在灌溉用水过程中，直接从用水农户身上直接收取的经用水主管部门批准的最终结算水价。灌溉终端用水不归水利部门直接掌管，或存在乱收费、乱加费、搭车和挪用截留等问题，此种现象将水价压力直接转移至农户身上，加大了农民负担，于农民经济增收和节约水资源不利，同时又占用水管部门提升水价的空间，扰乱了水管部门对水价政策的掌控。

4.3 灌溉排水系统老化失修严重，水资源利用率较低

虽然近年来加大了对农业水利工程财政投入，但由于欠账太多，农业灌排系统管理与养护仍不足，灌溉系统呈现出“上通下阻”现象。由于末端渠系系统缺乏水计量措施，因此水权和缴费责任边界模糊不清，合同制供水-按额分配-超额加价等较为科学先进的水价制定方案难以有效执行，农户节水意识淡薄，大水漫灌等低效灌溉模式盛行，其根本原因在于灌溉基础设施建设不全面，水利信息化程度较为落后。

5 水价改革与节水灌溉的对策与建议

5.1 明晰水价调整幅度对各利益集体的影响规律

从科学的角度深入分析不同地区水价政策与相应灌溉需水量之间的关系，权衡水管部门财政收入、节水灌溉效益、农户接受程度和国家粮食安全战略之间的相关性，分析水价变幅对各利益集体的关系，合理制定灌溉水价及其相应政策。

5.2 完善渠系水量计量等基础设施

增强渠系末端农业用水的计量精度与水准，可以有效地增加水费收取的合理性及提高农户对水费收取的认可度，是保证科学水价政策顺利实施的前提与基础。因此，水管部门应加大农业用水计量的科研投入，加强农业灌溉渠系或管道系统的运行维护与修理，保证农业水利工程的良好运行。除此之外，水管部门应将正常的运行维修费用加入终端水价之中，实行专款专用，严格控制，杜绝其他开支行为。

5.3 改革基层水管理体制

水管部门的终端部门可实行落实基层、定员定岗、裁减管理人员、管养分离等措施，而对于支渠以下的工程，可在用水农户间成立直属于末级水管单位的用水协会，有关水费管理的一切事务交于该协会管理，减少中间环节，减轻农户与地方政府之间的矛盾，防止代管、代收、搭车收费和截留挪用等现象出现。

5.4 建立水价奖惩补偿机制，“暗补”改为“明补”

现阶段我国农业用水终端水价与成本水价长期倒挂，是我国农业用水价格现状之一。目前我国农业用水补贴多采用“暗补”形式，直接将补助划入到水价之中，致使补贴后的终端水价严重偏低，该情况既不能反应农业水资源的实际价值，又不能反应农业用水的供求关系，导致农业生产中水资源不计成本的严重浪费，因此建立合理的激励补偿机制，改革补贴方式，通过提高水价至成本价，而后将补贴明补给农民，使其认识到水价的实际价值，提高其节水意识。

同时，可将农业用水“奖罚”机制融入“明补”之中，采用合同制供水-按额分配-超额不补或加价的水价制度，例如，根据地区实际情况，在保证作物充分灌溉的情况下制定用水定额指标，实际用水在灌溉用水定额0%-100%以内，实施正常补助，明补成本价的50%；实际用水超定额0%-25%以内，仅明补水价的25%；实际用水超用水定额25%-50%，不补助；实际用水超用水定额50%以上的，在原来水价基础上加价50%。该种奖惩激励补偿机制关键的环节是如何根据各地区实际情况制定用水定额，需要水管部门引起重视。

5.5 改革固定水价制，采用枯水期、丰水期不同水价

水资源时空分布不均是我国水资源分布的主要特征之一，在枯水期可能出现灌溉水供不应求的现象，而在丰水期，水量较为充沛，供水压力相对较小。因此，采用枯水期和丰水期两种灌溉水价，可以缓解水资源的供给压力，对灌溉用水的合理优化配置具有明显效果，使灌溉农户有意识地利用水窖、水塘、水池等储水工程在丰水期蓄水，以备枯水期使用。

6 结 论

文章首先对灌溉水价的定价方法进行展望，从经济学角度、市场角度、生态环境角度、政治角度等方面分析水价定制的原则；其次，分析了不同水价政策对节水灌溉和农业用水量的影响规律，并且从水管部门财政、农户接受程度、国家粮食战略安全和各方利益集体角度分析了水价变动的变幅范围，以及极端水价可能出现的社会问题；再次，笔者指出了我国现今水价政策的问题，例如终端水价倒挂、计量收费困难和渠系老化失修等严重阻碍水价改革的若干问题；最后，笔者针对现今水价问题提出了一系列水价改革方案，在这些措施中，明晰水价调幅、完善渠系基础设施和改革基层水管理体制是水价改革的前提条件，构架水价奖惩补偿机制，水价暗补改为明补是水价改革的核心内容，改革固定水价制，采用枯水期、丰水期水价等措施是水价改革的可选建议。

[1]任梅芳.农业节水灌溉水价与补偿机制水价模型[J].中国农村水利水电, 2011(07)：38-41，44.

[2]年自力, 雷波，胡亚琼.新疆农业灌溉用水推行终端水价初探[J].节水灌溉, 2009(12)：51-53.

[3]李威.水价改革对农业灌溉的影响[J].灌溉排水学报, 2007(03)：11-13.

1007-7596(2017)08-0205-04

2017-07-26

王兴建(1989-)，男，贵州贵阳人，助理工程师。严涛(1986-)，男，贵州贵阳人，工程师。

TV213.4

：B