土地政策抑制产业结构升级吗？——基于2002—2014的面板数据分析

田恒 天津财经大学

土地政策抑制产业结构升级吗？
——基于2002—2014的面板数据分析

田恒 天津财经大学

2016年，国务院关于发布实施《促进产业结构调整暂行规定》的决定中指出，“加快制定和修订财税、信贷、土地、进出口等相关政策切实加强与产业政策的协调配合，进一步完善促进产业结构调整的政策体系”。厘清土地政策与产业结构的关系，尤其是地方政府在利用土地政策调整产业结构的内在逻辑机制是一个亟待研究的问题。

土地财政 产业结构 产业升级

一、引言

1978年以来，我国经济飞速发展，跃居成为世界第二大经济体，我国的产业结构也发生了深刻的变化。但，在各个产业整体呈迅速发展态势的同时，我国产业结构内部出现了“局部性失衡和扭曲”现实问题：第二产业占比过高、第三产业的地位较低。地方政府往往由于“收入冲动”热衷于通过出让土地获得丰厚的财政收入，这些土地主要用于商业住房和商业区域的建设；另一方面，地方政府也通过行政划拨、协议出让的方式出让工业用地，因此，地方政府的“土地财政”行为势必会影响当地的产业结构。

二、文献综述

影响产业结构升级的因素众多，目前学界主要从外商投资（刘志彪，2011；文东伟等，2009）、“成本病”（程大中，2008）、社会经济发展和历史体制（郭克莎，1999；许宪春，2004）和自然禀赋几个发面展开了研究。

在土地财政与产业结构调整的研究方面，在地方政府“土地财政”冲动以及“GDP考核官员政绩”的双重压力下，地方政府的选择模式往往使当地的产业结构发展倚重于“工业发展”，这些出让的土地一部分作为房地产用地，一部分作为工业企业用地，约束了第三产业的发展。另一些学者对我国土地政策促进产业结构良好发展的路径进行了深入研究，提出了具体的政府利用土地政策对产业结构优化调整的措施：新建项目，严把入关；已建项目，针对淘汰；土地置换，推进调整（卢为民，2008）三个实施层面有序调控产业结构的动态优化和升级。

三、土地财政与产业结构的内在机制与研究假设

如果当地方政府是一个“保障长期经济增长”的部门，那么地方政府实行的土地政策的目标是：不断优化用地结构，淘汰低效益、环境有害型以及落后产能；合理规划三次产业的用地水平和发展水平，引进先进的产业，支持各类产业的发展。

如果当地方政府是一个“保障短期经济增长”的部门，在“土地财政”和“GDP考核政绩”的激励下，政府官员将会扩大工业用地的供给，一方面政府本身获得丰厚的财政收入，一方面促进当地经济发展。但，这种短期行为将会使当地的产业结构“过度工业化”，从而导致“产业结构虚高”和“二、三产业互动不足”（陈志勇、陈莉莉，2011）

H1：由于地方政府相关部门的“政绩需求”欲望强烈，其相关部门将利用土地政策扶持工业企业的发展，尤其是那些“高见效，高税收源”的工业企业，从而挤占了服务业的发展空间（蒋震，2014）。因此，本文假设：地方政府的“土地财政”行为会抑制产业结构的升级，挤占当地服务业的发展。

四、实证检验

（一）模型设计

基于以上理论分析，我们建立模型（I）来检验假设H1，构建一个简单的面板模型：

其中，i和t分别表示地区和时间。IS表示产业结构服务化的水平，landprice表示土地成交价格，landarea表示土地成交面积，pgdp表示人均GDP，open表示对外开放程度，CS表示城市规模，MR表示市场化水平，HC表示人力资本水平，SRA表示交通基础设施状况。具体说明如下：

（1）产业结构服务化水平（IS）

笔者借鉴陈浩、魏哲然（2016）的研究方法，构建产业结构指数：

其中，F、S、T分别表示某地区第一、二、三产业的增加值占总产值的比例。本文采用2002-2014年的数据，数据来源于WIND数据库，使用EVIEWS6.0对模型进行估计，模型数据通过Hausman检验，采用固定效应面板模型。

（二）实证结果

注：＊、＊＊、＊＊＊分别表示在10%、5%、1%的显著性水平上显著

由模型结果可以看出，地方土地财政的代理变量土地成交面积对产业结构服务化水平的回归系数为-0.21，系数为负，并在1%的显著性水平下是显著的。即，以GDP为考核指标的政府土地经营模式下，地方的产业结构“过度工业化”，挤占了服务业的发展，证明了H1的假设。

从控制变量的回归结果可以看出，PGDP、HC、OPEN、CS、SAR在一定程度上促进了产业结构的服务化水平（IS），MR与产业结构服务化水平（IS）呈负向关系，并在5%的显著性水平上是显著的，这与我们之前理论机制的描述是一致的。

五、结论与启示

本文对地方政府土地财政与产业结构的内在逻辑机制进行了梳理，并基于2002-2014年31个省市的相关数据对提出的研究假设进行了实证研究。结果表明：地方政府土地财政的经营模式，抑制了产业结构服务化的水平，导致了城市“过度工业化”。

本文的政策启示为：（1）改变地方政府的GDP政绩考核模式，逐步增大如公共服务水平、环境状况等指标在考核官员任期的评价指标，将“保障短期经济增长”的发展模式转变为“保障短期经济增长”的政府经营模式；（2）厘清了土地财政对地方产业结构调整的内在逻辑机制，地方政府应制定全面的政策体系，包括土地、财税、信贷等调整地方产业结构的发展。