夯实国土根基，筑就理想城市——谈上海以国土资源管理创新促进城市转型发展的实践探索

孙继伟，吴 燕，牛超群

（上海市规划和国土资源管理局，上海 200003）

夯实国土根基，筑就理想城市
——谈上海以国土资源管理创新促进城市转型发展的实践探索

孙继伟，吴 燕，牛超群

（上海市规划和国土资源管理局，上海 200003）

2017年即将召开党的十九大和上海市第十一次党代会，2017年也是供给侧结构性改革的深化之年。在这个关键时期，在国土资源部和上海市委、市政府的坚强领导下，上海市规土局牢固树立和贯彻落实新发展理念，紧密结合上海超大城市的突出特点和资源紧约束的现实条件，始终坚持“以人民为中心”，坚持“保护资源、保障发展、维护利益”，积极探索城市发展由“要素驱动”向“创新驱动”的转变路径，深入挖掘“规划实施与城市治理相结合”的实施策略，不断优化国土资源开发利用格局，不断完善土地管理制度，努力以土地利用和管理方式转型促进城市转型发展。

1 以土地利用总体规划为引领，为上海空间发展谋篇布局

习近平总书记反复强调，“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”上海已经进入城市转型发展的关键时期，面临着新的发展机遇，也面临着城市功能转型、人口持续增长和资源环境紧约束等多重挑战。面对这样的新形势，上海按照姜大明部长关于“结合上海城市总体规划编制工作，同步修订土地利用总体规划”、“以土地利用总体规划为底盘，以资源环境承载力、建设用地总量和强度双控及三条控制线为基本约束”的要求，充分发挥上海市规划和土地管理机构合一的体制优势，牢牢把握土地、人口、环境、安全“四个底线”，全面推进《上海市土地利用总体规划（2016～2040年）》编制。新一轮土地利用总体规划将成为指导本市城市发展和土地利用的纲领性文件。目前该规划成果已上报国务院。

一是充分发挥土地利用总体规划“定底数、定底盘、定底线”作用，全面锁定城市未来发展格局。在完成现行土地利用总体规划实施评估基础上，进一步从国土资源承载力、国家战略、城市安全和功能定位出发，率先将2040年规划建设用地锁定在3200平方公里，对全市空间格局进行总量锁定、结构调整、布局优化，保证生态用地只增不减，市域生态用地（含绿化广场用地）占市域陆域面积比例达到60%以上，森林覆盖率达到25%以上，河湖水面率不低于10.5%；加强公共服务设施供给，公共设施用地占全市规划建设用地比例不低于15%。

二是从加强生态文明建设的高度出发，进一步强化空间用途管制。全面落实《全国国土规划纲要（2011～2030）》，以强化空间治理和空间结构优化为主要目标，结合城镇发展导向、功能布局、人口规模、用地规模、交通体系、生态网络、产业布局、公共中心体系等研究，构建上海未来“网络化、多中心、组团式、集约型”的城镇空间格局，以城镇圈作为空间组织和资源配置的基本单元，加强各类资源统筹，优化大都市区空间结构；立足城镇、农业、生态三大空间建设，以部《自然生态空间用途管制办法（试行）》为指导，以“保障生活用地、控制生产用地、扩大生态用地”为原则，全面完成“三线”划定（永久基本农田控制线、生态红线和城市开发边界）；建立“三线”内外差异化的管控机制，实现对不同空间策略地区的分类发展引导，不断增加规划实施的“刚性管控”与“弹性应对”，探索经济社会发展规划、城乡规划、土地规划“多规合一”、“时空合一”，确保规划“一张蓝图干到底”。

三是全面加强耕地保护力度，同时“引逼结合”开展实质性减量。全面落实《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，强化耕地保护主体责任，健全利益调节机制，形成耕地保护与经济社会发展、生态文明建设相协调的资源保护利用新格局。同时，大力推进现状低效建设用地减量化，一方面“以增促减”，建立经营性用地、一般工业用地出让与现状低效建设用地减量化关联机制，另一方面“以减定增”，将新增计划供应与减量化、存量盘活挂钩，以区县实施减量化及开展存量盘活的力度和成效，来配给其新增计划规模。截至2016年底，全市减量化项目累计完成立项3430公顷，复垦验收1545公顷，计划“十三五”期间完成低效用地减量不少于50平方公里；年度净增用地数量逐年递减，新增计划使用从“十二五”初期的每年40平方公里，逐步降至2016年的16平方公里，年降幅保持在20%左右。减量化复垦的用地优先用于开展生态建设，“十三五”期间通过减量化复垦，预计增加林地7.5万亩。

2 以深化土地供给侧结构性改革为抓手，推动城市走“底线约束、内涵发展、弹性适应”的可持续发展道路

土地和空间是城市发展的重要资源，必须努力推动土地供给侧结构改革，切实完成去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板任务。2014年初，上海市政府颁布了《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》，明确了“五量调控”土地政策基本内涵，形成了上海市土地节约集约利用制度的顶层设计和实施路径。随着上海全面进入“存量发展”阶段，上海越来越坚定要走以土地利用方式转变倒逼城市发展方式转型的发展道路，重点在优化土地供应结构、综合开发、土地全生命周期管理等方面开展了进一步探索。

一是不断完善和提升土地全生命周期管理内涵。上海土地全生命周期管理以土地出让合同为平台，将项目建设、功能实现、运营管理、节能环保等要素纳入合同管理，土地管理流程向前延至入市申请、研判、公告等环节，向后延至建设用地供应后和存量盘活过程中的土地效益评价、土壤和地下水环境保护等管控要素，引导开发企业向城市运营商、服务商转型，不断优化商办、住房、产业等各类土地供应结构和交易监管手段，从源头减少房地产泡沫，促进城市可持续发展。目前上海已将工业用地和经营性用地全部纳入全生命周期管理。下一步，上海将进一步依托信息系统建设，进一步完善“双增”要求下的土地管理要素，努力推进多部门共同监管和信息共享，切实实现全地类、全要素、全生命周期管理。

二是推进“双控双增”背景下的存量用地盘活和城市有机更新。立足存量时代特点，结合部关于“完善低效用地再开发政策”的工作重点，修订《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》等一系列存量用地再开发政策，同时加大闲置土地和违法用地处置力度。通过优化各类存量建设用地结构、布局、功能调整，促进城市产业结构转型、空间品质提升，推动城市有机更新。

三是持续提升土地利用效能。探索推进土地综合利用和混合开发，先后发布了《关于中国（上海）自由贸易试验区综合用地规划和土地管理的试点意见》（沪规土资地规〔2014〕443号）和《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》，引导土地混合和各类设施的综合设置，完善城市功能。落实“十三五”单位GDP建设用地下降目标，加强土地利用绩效评估，围绕需求较为迫切、矛盾较为突出的公共服务设施、道路、高校用地等开展专题研究，研究编制《上海市节约集约建设用地标准（2016）》，各类设施指标控制值平均“瘦身”幅度达20%以上。

3 以推进城乡一体化发展为目标，补齐城市发展短板

与中心城区相比，郊区一直以来是上海发展的短板。“十三五”时期是上海郊区发展的重要时期，一方面，推动公共服务资源配置向郊区人口集聚地倾斜、基础设施建设投入向郊区倾斜；另一方面，充分认识农村工作的复杂性，进一步研究农村新的发展模式，坚持兼顾品质和效率，打造“有品质的乡村环境、有尊严的乡村生活、有乡愁的乡村文化”。

一是以郊野单元规划为载体探索土地精细化管理。落实新一轮土地利用总体规划，构建总体规划-单元规划-行动规划的土地利用规划实施体系，在中心城区以控制性详细规划管理单元为城市更新单元，在郊野地区则是以镇（乡）域为郊野单元，全面打造本市“多规合一”的精细化管理实施平台，综合运用土地综合整治平台及增减挂钩等政策工具，进一步整合全市关于产业结构调整、生态补偿、片林建设、农田水利、村庄改造等各类项目和专项资金，全面提升郊野地区的功能和效益。

二是全面推进“土地整治+”实践新模式。以郊野公园建设为试点载体，统筹协调农、林、水、村庄等各类用地规模、结构、布局和使用效能，探索耕地生态复合利用，积极推进耕地“数量、质量、生态、文化、景观”五位一体建设，开展“土地整治+”系列实践活动，如“土地整治+运动”半程马拉松赛事，“土地整治+艺术+景观风貌”艺美乡村活动、“土地整治+自然教育”乡土动植物资源普查，“土地整治+生态”紫糯米公益众筹等，进一步推动耕地保护从数量保障向质量提升、生态建设、文化注入等方面拓展，不断挖掘土地整治潜力空间，努力创造有品质的乡村环境，促进城乡统筹发展。

三是稳妥推进农村土地制度改革。在国土资源部和国家土地督察上海局指导下，“入市”方面，研究出台了《松江区农村集体经营性建设用地入市试点实施方案》等“1+5”配套政策，截至2017年3月底，已有两幅试点地块成功入市。“征地”方面，进一步完善了土地征收程序和被征地农民合理、规范、多元保障机制，筹备在入市试点地块开展模拟征收实验，开展土地增值收益分配比较工作。上海将结合推进情况，提炼试点经验，形成可复制、可推广的面上政策制度体系，为正在开展的《土地管理法》修法提供“上海经验”和“松江经验”。

四是全面开展不动产统一登记。上海不动产登记工作由杨雄市长亲自挂帅，我局联合市住建委、市农委、市编办、市海洋局、市林业局等10个委办局共同推进，开发完成了涵盖房、地、农、林、海的不动产登记信息系统，建立了一套规范的法律政策体系。姜大明部长、王广华副部长分别在《关于上海市全面实施不动产统一登记情况的报告》上作出重要批示，对上海不动产统一登记工作给予了充分的肯定。王广华副部长到上海检查指导工作，为上海颁发了“第一本”不动产权证书。

4 以“三深一土”科技创新战略为契机，不断助力提升城市现代化治理水平

土地和资源作为城市发展的基础要素，在社会转型时期、在资源紧约束的背景下，国土资源的管理水平关乎到城市发展的底线安全。特别是在“大、云、平、移”的互联网背景下，国土资源管理更要主动适应信息时代的发展要求，不断推进改革创新。上海坚持从强化城市安全和优化城市发展软环境的角度出发，按照“国际视野、数据驱动、共建共享、提质增效”的要求，着力推进“三深一土”科技战略改革创新，不断提升城市现代化治理水平。

一是着力推进城市地质工作。全面启动“十三五”时期地面沉降防治工作，探索地面沉降监测信息共建、共享、预警、监督等机制，实现长三角地区地面沉降防治区域联动。2016年11月24日，国土资源部地面沉降监测与防治重点实验室在上海正式挂牌运行。开展了基础性地质调查与评价，前瞻研究上海浅层地热能合理开发利用。积极探索地下空间利用。结合上海空间发展需求，研究符合地下空间开发特点的土地管理政策、土地空间权属、土地使用方式，统筹安排地下空间功能、布局、规模和开发时序，探索项目开发与地面监测、地质灾害风险控制等功能的联动复合利用，提升地下空间综合管理水平。

二是夯实测绘基础。按照部“进一步丰富以‘一张图’为基础的国土资源数据资源体系，深化‘一张图’和综合监管平台建设与应用”的工作重点，启动上海空间基础信息平台建设，深化地理信息公共服务平台在建设交通、公安消防、应急保卫、气象灾害预警等便民惠民服务和城市建设管理领域近100个管理系统中的深度应用，不断提高测绘地理信息工作的公共服务能力。2016年8月，库热西副部长到上海调研测绘管理工作时对上海工作做出了高度评价。积极利用深空资源。加强卫星遥感应用关键技术的开发和应用，探索遥感、GPS、地理信息系统集成应用路径，提升国土资源监测管理水平和地质灾害应急响应能力，促进测绘地理信息产业发展与城市治理深度融合，助力智慧城市建设。

三是积极拓展海域管理。强化滩涂资源整体规划和功能引导。积极实施陆海统筹发展战略，促进陆海功能统筹、合理布局和资源互补，坚持开发中保护、保护中开发的原则，合理控制滩涂的促淤圈围规模，实现滩涂湿地资源的生态保护和总量动态平衡。优化配置岸线资源。推进海洋、海岸带基础地质调查和适宜性评价研究。以提升岸线资源利用能级和城市多元活动需求为宗旨，合理划分生产和生活生态岸线，加强岸线海塘的维护和沿海防护林的种植，防止不合理的开发利用活动和风暴潮等极端天气对岸线的破坏。

四是大力提升土地科技水平。利用上海在城市转型发展上的先发优势开展科技研究，创新土地资源节约集约利用标准和相关规划技术手段，研究开发“以减定增”数据库，深化大数据分析和决策支持应用等，开展国土资源大数据与智慧国土实践。

今年“两会”上，习近平总书记在参加上海代表团审议时指出，“走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，是关系上海发展的大问题”。下一步，上海将按照部提出的“以供给侧结构性改革为主线，坚持尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众全力，推动国土资源治理体系和治理能力现代化”的工作要求，继续按照当好“改革开放排头兵、创新发展先行者”的要求，进一步发挥规土部门“守底线、保发展、提品质、促转型”的核心价值，努力走出一条符合中央要求、契合上海实际的高品质、可持续发展之路。

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.03.001

2017-07-12

孙继伟(1963-),上海市人民政府副秘书长,上海市规划和国土资源管理局党组书记 局长.